作者： 解振华：中国气候变化事务特别代表、全国政协人口环境资源委员会副主任
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三、当前生态文明治理体系改革进展及存在的问题
针对我国资源环境管理体系存在的问题和不足，党的十八届三中全会将生态文明制度建设及体制改革纳入到国家治理体系和治理能力现代化进程中，在全面深化改革框架下形成了全面铺开、试点突破、面上拓展、统筹推进的良好局面，特别是随着2015年《生态文明体制改革总体方案》的发布，改革措施密集出台，亮点频出，成效显著。迄今为止，中央深改组审议通过了40多个生态文明建设领域的改革文件，为推进我国生态文明治理体系建设提供了重要的制度依据。
从进展和成绩看，生态文明治理体系方面的亮点具体包括：一是填补了一些基础性制度空白，并推动制度和职能整合，包括建立自然资源资产产权制度，实施不动产统一登记，以试点示范方式推动主体功能区空间规划、市县多规合一、国家公园体制改革等。二是逐步调整中央和地方事权，环境质量监测事权上收取得较大进展，提高了环境质量监测数据的可靠性；强化中央对地方环境保护的督察，2017年中央环保督察将实现“全覆盖”省区市，目前问责人数已超过万人，有效遏制了生态环境破坏的行为和态势。三是市场机制作用得到进一步发挥，培育了一批环境治理市场主体。环境监测事权上收后，一些任务委托给企业来完成，推动了环保产业的发展；环境污染第三方治理在全国范围实施；绿色债券开始发行。
这一系列改革举措极大推动了生态文明建设的步伐和生态文明治理体系的建立和完善。但在此同时，我们更应看到当前生态文明治理体系改革还存在不少问题与挑战，制约着生态文明治理体系和治理能力现代化进程。特别是由于顶层设计与部门和地方理解落实上的偏差、法律和现行管理体制制约、制度改革优先次序选择、操作运行成本高、激励政策不足等方面仍面临巨大挑战。综合来看，主要表现在以下三方面的问题：
第一，生态文明治理体系改革的顶层设计还有提升空间，部分改革内容存在一定交叉重复。环保机构监测监察执法垂直管理制度改革与新环保法强调的“地方政府对本辖区的环境质量负责”存在一定冲突；按流域设置环境监管和行政执法机构与河长制，以及现行的流域机构的关系尚未理顺。同时对社会参与的重视程度及基础性、程序性制度安排都还不够。
第二，部门职能交叉依旧严重，改革任务的部门间协调难度较大。例如《生态环境监测网络建设方案》确定的部门间环境监测数据互联共享等工作，因部门协调等因素进展较慢。由于缺乏跨部门协作的长效机制等原因，由“某部门牵头、会同其他部门实施”的机制，往往因“其他部门”责任不到位而实施不力。总体来看，因体制分割导致的制度碎片化问题依旧突出，行政效率仍有待改善。
第三，部分治理主体的能力不足，延缓了治理体系改革进程。中央改革意图的准确贯彻实施有待加强，一些地方对中央政策的理解出现偏颇，特别是近年改革文件密集出台，文件数量多、专业性强，一些地方有选择性地推动改革，或者简单地采取“一刀切”方式加以贯彻；一些地方短期内找不到兼顾发展和保护的新发展方式，普遍反映“不知道怎样做才能改善环境质量”。环保企业能力不足，在处理政府和市场关系方面存在“放得下、接不住”问题，如社会检测机构在水质监测方面的能力较弱。公众对生态环保的关注大多停留在与自身利益直接相关的领域，公众环境诉求高而自觉保护环境的实践相对滞后，做不到知行合一。
四、进一步攻坚克难，深化改革，推进生态文明治理体系改革与治理能力建设
生态文明治理体系改革既要尊重自然生态系统规律，也要尊重历史经验及发展改革的规律，抓准主要矛盾和关键问题，打通“中梗阻”，还要统筹考虑各地方各部门的资源和技术经济以及能力条件，防止“一刀切”。
（一）推动综合、高效、协调的大部制改革，理顺部门关系
根据所有权和监管权相分离、开发与保护相分离的原则，进一步减少职能交叉，通过推动综合、高效、协调的中央大部制改革，形成以绿色低碳循环发展综合管理、自然资源资产管理与监管、生态环境保护及监管为主的体制格局，为推动职能整合、改革分头设立的保护地、部门规划、监测标准等奠定体制基础，提高体制运行效率，改变制度体系碎片化的局面。
建议在中央层面：组建自然资源资产管理部门，负责具有战略意义的经营性自然资源所有权管理；组建资源环境的统一监管部门，负责公益性自然资源、污染控制和生态保护的统一监管工作；为实现能源革命和绿色循环低碳发展，建议在国家宏观调控部门下设立综合管理机构，强化绿色转型发展的政策统筹与协调管理；建议组建国家生态环境质量监测评估机构，该机构实行全面垂直管理，直接向国务院负责。加快国家公园管理体制改革，建立统一的管理机构，对以国家公园为代表的各类保护地进行统一管理，特别对其中的国家公园行使以中央事权为主的更严格保护。
抓紧建立发改、财政、住建、工信等各部门的环境保护责任清单，解决政府各部门生态环境保护责任不清、效率不高的问题。中央层面研究建立推进生态文明建设的协调机构，增强各部门间的协作水平，进一步加强各项改革任务之间的衔接。
（二）组建跨行政区域、流域管理机构，进一步理顺中央地方关系
建议在中央层面设立跨行政区域的决策协调机构，成员由相关部委、不同区域主管省级领导等利益相关方组成，负责区域性资源环境保护事务的决策、协调和监督职能，制定区域环境质量改善综合规划。建议整合区域环境管理派出机构，以六大环保督查中心为基础成立跨行政区的区域生态环境监管机构，将执法力量划归该机构进行管理；整合现有流域管理机构，探索实行流域综合管理，将流域作为整体大系统，统筹水质水量规划、保护，协调调度上下游、全流域生产生活生态用水，实现最有效保护和利用。探索和研究评估区域性、流域性环境综合管理立法的可行性，希望有关方面能研究和评估立法的可行性，并起草相关文本征求意见。
生态文明治理体制改革是系统工程，建议要结合地方政府能力推动改革进程。中央层面政策出台应注重政策解读，并加强试点示范推动改革深化，注重总结推广地方改革试点的经验。应建立严格的问责和激励机制，违法的严厉追究责任，有成绩的大力奖励鞭策。建议采取指导、培训和完善立法咨询过程等多方面措施，加快有立法权的地方立法能力的培养和提高，各地应能根据本地区实际依法及时优化措施、调整标准，使地方生态环境保护工作有法可依，措施宽严适度。
继续加强对地方党委和政府及有关部门开展环保督察巡视，推动地方和部门落实保护生态环境、改善环境质量的主体责任，积极探索绿色转型发展的解决办法和出路。
（三）更多采用市场激励手段，合理区分政府和市场的界限边界
根据提升生态环境质量的核心要求，进一步推动制度整合，研究整合排放许可证、环境影响评价、总量控制、污染排放标准、排污收费、环境税等制度；研究整合建设项目的环境影响评价、防洪评价、水土保持评价、节能节水评价等跨部门的一些制度，科学制定节能环保的综合评价方法和考核机制，改变企业反复接受各行政部门审查审批的局面，提高政府监管效率。进一步健全环境保护的市场体系，激发企业活力。
（四）建立健全社会参与的渠道机制，促进社会参与
全面推进信息公开，倡导全民参与和多元共治，提高公民环境意识，让每个人都成为依法保护环境的参与者、建设者、监督者。一是完善社会组织与公众参与生态环境决策的机制，建立政府与社会各界的沟通协商机制，在政策周期中的各个环节，进行充分协商，尤其是发挥居委会、街道办事处等基层政府与公众沟通的作用。二是着力营造环境保护靠大家、保护环境人人有责的文化氛围和绿色时尚，对公众实施精准化宣传教育，创造公众依法参与环境保护的适宜条件。三是充分发挥大众传媒的作用，有效开展舆论监督，正确引导公众对生态环境问题的科学认识，形成有效解决“邻避效应”的舆论环境，缓解社会冲突和矛盾；同时结合宣传绿色发展的激励制度，倡导、培养和形成绿色生活方式。
注：此文是解振华在2017年环境保护治理体系与治理能力研讨会上的致辞，发言稿由解振华和中科院科技战略咨询研究院副院长王毅共同完成。