长沙高新区作为湖南省“长株潭一体化”核心区和“三高四新”战略先行区。截至2021年3月，长沙高新区在建项目近200个，其中房建工程106个，总建筑面积1557.72万平米；市政公用工程63个，在建道路总里程约53.2公里。近年来，长沙高新区学习新时代“枫桥经验”，推行“党建引领、多元共治”新举措，初步探索出一条产业园区农民工维权的新路子。真正实现了“民工得实惠、企业得效益、经济得发展、社会得稳定”，为优化园区一流的法治营商环境，推进园区产业项目高质量发展打下了坚实基础。
一、背景与起因
近年来，全国建设领域根治欠薪和工伤维权工作取得一定成效，遏制了问题高发多发的态势，但一些深层次问题还没有得到根本解决。
从建设行业维度看，建设领域农民工权益保障总体仍停留在“政府一头热，部门各干各，企业不积极，民工不知晓，社会看热闹”层面，建设领域仍然是劳资纠纷高发区。究其原因：一是工程建设领域市场秩序不规范的问题尚未彻底解决，建设资金不到位、最低价中标、非法挂靠、层层转包、拖欠工程款等乱象在内时有发生；二是近年来各级政府优化营商环境政策密集出台，相关保证金制度和资金监管机制在一定程度逐步弱化，而与之相配套的社会信用体系和联合惩戒机制尚未同步建立；三是政府各部门未形成监管合力；四是农民工年龄普遍偏大，文化程度普遍偏低且流动性较大。
从区情维度来看，随着我区建设规模爆发式增长，建设从业人员大量涌入，作为政府派出机构的产业园区管委会现有行政管理体制机制与实际情况已难以适应。
二、做法与经过
我区通过近10年持续思考和不断实践，在正视自身固有缺陷的基础上，克服共性矛盾与个性问题双重挑战，逐步创造了一整套切实可行，卓有成效的“12345”治理模式 ，完善了“事前、事中和事后”全过程管理体系。同时充分发挥住建部门作为行业主管部门的核心作用和人社、党群、综治公安、街道等部门单位的支撑配合作用，构建了住建部门牵头事前预防；人社部门牵头事中服务；街道牵头事后处置的“党建引领、多元共治”工作格局。
（一）实行七项刚性举措，强化“源头”精准防堵
一是成立一个机构：党建引领，群团组织齐发力。长沙高新区党工委连续五年出台政策文件，成立以党工委书记挂帅的领导小组，将治理拖欠农民工工资问题纳入中心工作。推动党组织战斗堡垒作用发挥，在各施工项目部成立临时党支部和项目工会等党群组织，下设 “农民工维权服务办公室”，建立专职劳务管理员和工伤事故理赔员制度，明确其任职资格和工作职责，由建筑工人队伍自行推选2-3名有威望的党员骨干（工人代表）作为维权协管员，共同参与办公室事务。针对因施工质量和施工进度等原因发生的工资纠纷，区住建局牵头成立了高新区建设行业工会联合会，指导项目工会居中调解，利用工会联合会专用账户作为第三方账户，督促施工单位将纠纷涉及资金先行存入该账户，待施工班组质量整改合格或按期完成施工任务后，再行拨付。
二是建立一套制度：建章立制，各方行为有遵循。我区先后研究出台了以《长沙高新区建设领域农民工工资支付专用账户管理实施细则》为核心的“一制、一则，三配套”等一系列刚性文件。给建筑企业提供了“明白图”，建设、施工和监理单位做哪些工作、什么时间做、做到什么程度，一查《细则》就能够一目了然；给监管部门制定了“说明书”，《机制》规范了监管部门的监管责任分工，细化了监管事项，明确了监管标准，有效避免了工作指导上的偏差；系列文件给维护农民工权益筑牢了“防火墙”，促使用工单位都能把工资支付工作作为头等大事，增强了其法律意识，推进了根治欠薪工作开展。
三是设立一个账户：分账管理，资金来源有保障。在全省率先全面实施农民工工资支付专户制度，督促建设单位、施工企业实行工资款与工程款分账户管理，实现“三金合一”（房地产项目资本金、农民工工资保证金、农民工工资专户资金）合账监管制度，做实农民工工资专户资金。根据不同工程类型工资款占比不同，对专户缴存资金核费比例设置不同费率（20%、15%、10%）。截至目前，我区分账管理率达到100%，专户资金收缴率达到90%。特别是政府投资项目起到了模范带头作用，以高度负责的政治觉悟和以民为本的执政理念，优先安排财政资金保障农民工工资足额发放到位。
四是开具一张保函：金融创新，安民稳企两不误。引入金融信用手段，破解既要兜底保障农民工权益，又要优化营商环境这一困扰已久的“跷跷板”难题。与建设银行湖南省分行、中国银行湖南省分行等6家银行沟通谈判，根据建设领域工资支付特点自创农民工工资银行保函，反复修改保函文本达50余版，于2017年3月23日开具全省首份农民工工资支付银行保函，2018年6月28日开具全国单个项目最高金额农民工工资保函。针对部分建设单位提出的向银行申请保函程序复杂，耗时长且成功率低等现实问题，区住建局提前与多家银行主动沟通协调，将关口前移至项目拿地阶段，指导建设单位在办理项目贷款时同步办理工资保函授信。既减轻了建设单位融资贷款成本，避免银行重复授信，又落实了农民工工资的资金来源，还为银行发放贷款的资金流向提供了有力保障，达到了“一举三得”的效果。
五是推行一套保险：全面兜底，劳资双方共受益。2011年开始我区与市工伤保险服务局密切协作、建立定期沟通机制，共同建立完善了针对建设行业的“按项目投保、造价提取、总包趸交、全员覆盖”参保方式，大幅度提高建筑工人工伤保险参保率。同时理顺理赔流程，简化理赔手续，做到行政处罚和工伤理赔相互隔离；2013年同步推行浮动费率计算保费的安全责任险，两保加持做到了安全事故和意外事故赔付全覆盖，赔付资金有保障。积极开展重复保险实务研究，摸清两保理赔程序和所需资料等细节问题，理顺两保的关系，厘清了理赔界面，简化合并理赔流程，减轻施工企业负担。2014年12月，人社部、住建部等四部委联合印发《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，将此经验向全国推广。
六是打造一个平台：信息管理，工资实名可追溯。从2016年开始，在全省率先全面推行建设工地工资实名制管理。2019年8月启动了农民工工资支付监管平台建设，采用施工总包单位代发工资的模式。目前我区符合条件的在建工程项目已全部纳入湖南省农民工工资支付监管平台的监管，监管平台内的在建工程项目全部实行了刷脸实名制通道，全部实现了农民工工资银行卡发放。截至2021年3月，高新区累计纳入监管平台管理的工程项目105个，4.2万名农民工录入监管平台实名制系统。逐步实现了“政府+企业+银行”监管模式的全覆盖，变“被动清欠”为“主动防欠”。
七是兑现一份承诺：告知承诺，处罚追责有抓手。以施工单位和项目经理签署《劳动保障承诺书》作为项目开工许可的前置条件。承诺书详细列明施工单位及其负责人在农民工工资支付和工伤事故理赔等方面应履行的职责、法律后果及相关法律、政策依据，并特别申明，如发生欠薪或工伤赔付问题时，施工单位及其负责人逃逸或未在规定时间内接受相关部门处理的，无条件同意公安机关采取强制措施将其带至指导地点接受处理。
（二）推行“四送四上”服务 创新“中段”精细管理
一是送政策法规上门。在每个项目开工阶段，由区住建局会同区人社局深入施工项目部对建设、监理和施工方项目负责人、施工方劳务管理员、工伤赔付专管员开展不少于2个课时的普法和业务培训，特别就施工单位较关心的工伤赔付问题以案例说明的形式进行详细讲解。通过开诚布公的交流，极大的打消了施工企业的顾虑，全面消除了因工伤事故瞒报、“私了”引起的农民工上访维权事件发生，劳资双方权益均得到有效保障。
二是送维权公示上墙。我区每年拿出专项经费用于制作、安装《农民工维权及按工资月发放告示榜》《农民工工资专户资金支付公示榜》。两榜由区住建局在第一次普法培训和施工单位提取农民工专户资金时张贴于项目部办公区域门口和农民工宿舍门口等多个醒目位置。施工单位按节点申请解控专户资金时，仅要求施工单位提供资金详细流向并张榜公示，如无人投诉即解控放行。通过发动群众，依靠群众，群防群治，监管效能大幅提高。
三是送热情服务上心。由于建设行业管理较粗放，对质量安全管理聚焦较多，对工伤赔付政策知晓程度和重视程度不一，甚至因各种原因抱有出事“私了”的惯性思维；加之工伤理赔纠纷隐患点多、涉及政策专业性强，施工企业人员一般很难胜任此项工作。区住建局主动与市工伤保险服务中心、安责险承保单位多方联动，由该局专人统一归口接受全区建设项目工伤赔付申报，指导项目工伤理赔员填报相关资料，首次申报的施工项目带领其前往“两保”承办窗口办理相关手续，直至赔付直接转入伤者手中。
四是送信息数据上线。如针对建设领域大量口头协议，工资纠纷中劳资双方对工资单价各执一词的问题，区住建局利用工资发放实名制信息数据，借助建设行业工会这一平台，会同区人社局和区建筑企业协会开展建设领域农民工工资三方集体协调工作，确定各工种工资平均单价，有效化解了此类难题。同时区住建局在编制实名制数据库时根据征集人社、公安、计生、工伤、税务等各部门需求，不断完善农民工基础数据分享给各相关部门，形成了各部门各司其职、各取所需的良好局面。
（三）激发“三股力量” 打造“事后”精美闭环
一是激励奖补增动力。2017年开始，我区全面开展“无欠薪项目”创建与评选活动，编制详细考核细则，评出A、B、C三个等次实行分类管理，对评级靠前的项目减少日常检查频次。同时每年对表现突出的建设工地和个人，分别给予获奖项目1万元和个人2000元的现金奖励和相应奖牌、证书。各施工企业的重视程度和相关管理人员的工作热情被充分激发，形成了全区建设项目争先创优的浓厚氛围。
二是信用管理加压力。针对多次违反建设领域劳动保障7项制度或存在拖欠农民工工资经多次督促仍未整改的单位或个人，由区人社和住建部门在各自职责和权限范围内除对其给予失信惩戒外，将其纳入高新区建设领域信用“黑名单”，使其在一定年限内不能参与政府或重点项目的竞标。
三是矛盾处置聚合力。高新区将“街道吹哨，部门报到”原则运用到劳动纠纷调处中，所在街道网格员发现建设工地劳资纠纷隐患后，街道召集区住建、人社和综治等职能部门齐上阵。工作方法上在平时调处实践和学习借鉴其他地方优秀经验过程中，灵活运用人民调解“八法”， 即说理法、交心法、扶弱法、换位法、集中法、冷却法、选择法、帮助法，创新发展了新时期“枫桥经验”麓谷样本。
三、成效与反响
一是财政支出更少了。因拖欠农民工工资上访事件时间紧迫、情况复杂、政治敏感性强、涉及部门众多等特点，2015年以前，高新区财政每年用于各相关部门涉及建设领域农民工维稳处突方面的经费数以百万计。相关新政实施后，此类费用下降90%以上，财政支出大幅降低。
二是企业负担更轻了。“三金合一”既保障了农民工工资来源充足，又减少了项目建设、施工单位到多个部门办理多个专户缴存、提取手续的麻烦，减轻了企业负担。农民工工资支付保函制度，减少建设单位流动资金沉淀。
三是维稳压力更小了。通过狠抓农民工工资专户资金到位率、推行信用保函制度、落实实名制银行代发工资制度、固化工资两榜公示监督制度；创新工伤事故赔罚分离、两保兜底和保险赔付全程带办制度，对一般意外引起的工伤事故以批判教育为主，鼓励施工项目部和农民工走正常理赔程序解决赔偿问题，最大限度地保障农民工权益落实到位。
四是项目建设更顺了。农民工工伤事故依法及时足额赔付、工资发放“晒在阳光下”，减少了拖欠隐患和劳务纠纷。施工秩序更加规范，项目建设显著提速。
五是部门协同更优了。区住建局通过推行农民工实名制管理、工资支付“两榜”公示制和工伤事故理赔“微课堂”活动等措施，为兄弟部门开展流动人员管理，劳动保障日常监察、工伤事故理赔等工作提供了极大便利。首先，为劳动保障监察部门执行“四不两直”、“双随机、一公开” 工作法创造了充分条件，更减轻了企业迎检负担；其次，为公安、卫计部门开展治安管控和卫计服务提供了便利；第三，为工伤保险和安责商业险保险部门开展工伤理赔业务做好了充分准备，大大提高了工伤理赔效率；第四，开展建设领域非公党建工作，指导项目部成立临时党支部、组建区级建设行业工会联合会，为党群工作的顺利开展奠定了坚实基础。
四、探讨与评论
农民工问题既有经济问题，又有社会问题；既有观念问题，也有管理问题；既有多年未解决的顽瘴痼疾，又有近年出现的新问题，既体现地方政府的执政能力，更彰显共产党员的政治立场。如何立足高新区实际，抓好农民工权益保障工作，我们认为需要重点把握和做好以下方面。
（一）必须坚持党建引领的信念不动摇。打赢农民工权益保障“攻坚战”最根本的是坚持党的领导，切实发挥党建引领优势，把各种力量的积极性和创造性充分调动起来。在长沙高新区党工委层面成立高规格领导小组，不断强化顶层设计，给予各类资源要素全方位支持；在工程项目成立临时党支部和工会组织，挑选党员骨干参与维权协管和监督；坚持党建带群建，充分发挥了工会的积极作用，积极推动集体协商工作，为构建具有“麓谷”特色的建设领域和谐劳动关系做出积极贡献。
（二）必须坚持以民为本的导向不动摇。在现实工作中，只有坚持以人民为中心，坚持发展成果由群众共享，我们工作的出发点和落脚点才会不偏不移。这就要求我们在开展农民工维权工作时做到精准施策。在具体实践中，注重在政策制定时就让专业人做专业事；政策出台前充分论证调研；政策执行时动态管理、适时调整、严格落实。实践证明，要实现农民工工资有保障，关键在制定政策是否切合实际，政策执行严格到位，真正为劳动者权益保驾护航。
（三）必须坚持社会协同的方向不动摇。社会协同是加强和创新社会治理的重要途径。项目建设具有周期长，环节多的特点，涉及各类监管部门和农民工权益保障部门众多，如何统筹各方力量，形成齐抓共管合力，是一个重大课题。长沙高新区之所以能够取得成功，很大原因就是充分发挥了党委政府的政治优势、主管部门的行业优势、金融机构的专业优势和行业工会的群众优势，构建起了社会协调广泛参与的新模式。
（四）必须坚持改革创新的意志不动摇。长沙高新区建区伊始，就肩负着改革创新的历史使命，改革创新精神已经融入到高新区的血液。全省第一份农民工工资银行保函的开具，开创了新局面；全省率先全面实施分账管理、工资专户制度和推行工资实名制管理等制度创新，找到了深化源头治理的新路径；连续五年纳入区重点改革项目，开创了全国高新区的先河。正是因为用改革创新思维强力推动劳动保障关系不断有序和谐，才能不断涌现新思路新做法，不断实现新跨越。