摘 要:城市韧性治理是指以公共权威为主导的多元社会主体，基于紧密的合作网络和伙伴关系，实施科学、敏捷、高效的风险应对政策计划和组织动员，以增强城市抵御风险冲击能力的行动和过程。从“制度—网络—能力”的分析框架来看，中国城市韧性治理在应急制度、社会治理体系和风险学习能力等方面具有优势，但也存在着发展不平衡不充分等突出问题。着眼于应对重大突发公共事件，今后要进一步加强城市应急管理的元治理、区域城市群应急合作治理、城市基层应急管理体系建设、政企社民应急合作治理和城市应急能力建设。
关键词:重大突发公共事件 韧性治理 城市
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
随着经济全球化深入发展、技术快速迭代和经济社会日益分化，人类社会进入越来越复杂化、不确定化的时代。在过去的几年中，新型冠状病毒、全球性问题、粮食与能源短缺以及极端天气事件给全世界数十亿人带来灾难性的经济及社会影响。作为现代人类最主要生活空间和创新空间的城市，必然成为这种不确定性最重要的承载体。而超级的人口密度、快速的社会流动、广泛的网络连接、牵一发而动全身的生命线设施，都增加了现代城市在重大突发公共事件冲击下的脆弱性。如何夯实城市应对各类重大突发公共事件的基础，提高城市动态调整和快速恢复能力，建设更具韧性、弹性的现代城市，是全球面临的共同挑战和课题。
城市韧性治理的基础概念与分析框架
目前，与韧性城市相关的建设实践已经遍布全球。联合国在《2030年可持续发展议程》中明确提出建设“包容、安全、有韧性和可持续的城市”，并倡导所有国家加强包容和可持续城市建设。“韧性城市”理念也被城市规划、城市防灾、基础设施建设、社区建设等众多行业和领域所吸纳和采用，其中与城市气象灾害相关的“气候适应性城市”“海绵城市”等项目建设所取得的进展尤其引人瞩目。基于韧性城市实践的相关理论研究也进展快速，取得的各类成果与日俱增。
总体来看，目前，“韧性城市”的理论与实践呈现出两个明显特点：第一，从注意力来看，对生态环境特别是气候变化引发的极端天气灾害关注较多。在全球变暖的历史背景下，气候异常变化可能成为一种新常态，高温、暴雨、洪水等灾害事件频率增高，对全球的农业、畜牧业、能源业，乃至人类的生命财产安全造成严重损害。因此，大量的“韧性城市”项目都涉及气候适应性规划、建筑和防灾减灾问题，对城市韧性的物理属性强调较多。第二，从内容来看，韧性城市建设和评估涉及经济、政治、社会、治理等各个方面，呈现“大而全”的概念图景。城市韧性是一种综合、复合型的系统，涉及面必然广泛，但“大而全”的图景也可能缺乏具体情境中的韧性问题。
相比之下，现有研究对于治理的韧性问题（或者说韧性治理），尤其是治理在韧性城市构建中的作用及其优化路径问题还着墨不多。事实上，城市的韧性是城市“自然—社会”系统面对内外部风险冲击保持系统性稳定以及快速恢复平衡的能力。因此，各类物理要素被统筹调动和配置的主体是治理系统，多元社会主体的协调和配合也依赖治理体系。常态和非常态化的治理活动必然是城市韧性得以生成的关键性因素。那么，什么是韧性治理？如何理解治理的韧性？韧性治理的构成要素有哪些？这些问题必须首先得到界定和澄清。
根据全球治理委员会的界定，治理在本质上是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。在这一过程中，相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使治理活动得以持续。与统治和管理不同，治理强调政府、社会、企业个人等治理主体间有效的协同。事实上，这也契合风险应对中多元力量集成整合强过单股力量的现实需求。“韧性”强调系统相对风险冲击的抗逆能力，以及快速恢复能力，或者是预判预防风险，进行提前干预和治理的能力。因此，韧性治理必然与多主体间的合作共治、共同生产以适应不断变化的风险冲击有关。脆弱的治理更易陷入系统混乱无序，或者因为反应迟缓、响应滞后和应变僵化而使经济社会受到过度冲击。韧性治理可以被视为在风险社会中，以公共权威为主导的多元主体通过紧密的合作网络，以及多种形态的互惠互益与合作伙伴关系，实施科学、敏捷、高效的风险应对政策计划和组织动员，以增强城市抵御风险冲击能力的行动和过程。
具体来说，我们可以从“制度—网络—能力”三个层面和维度来理解韧性治理。
首先是制度维度。制度是社会系统的行为规范和约束，也是治理活动得以展开的基础和凭据。制度的核心功能之一是对各主体之间关系进行权威性界定，并为利益相关方的行动提供理性预期，从而为城市整体系统应对重大突发公共事件的行动提供基础和条件。例如，应急指挥体系的快速建立，以及“决策—执行”行为的有效实施，都是以城市的基本政治架构和行政体制为基础的。试想，如果缺乏统筹高效的现代治理体系，相关主体各行其是、各自为政，城市就无法凝聚成最强的力量来应对外在风险的冲击和扰动，并从灾害中迅速恢复过来。
其次是网络维度。一般来说，网络是由若干节点和连接这些节点的链路构成的体系，表示诸多对象及其相互联系。在社会治理过程中，我们将网络视为一种重要的社会关系及其组织形态，也可以理解为资源分布、流通和配置的形态。现代城市是一个人口高密度聚集、要素快速流动，关系错综复杂的有机生命体，因此链接多元主体、多层次资源的社会网络是现代城市的重要组织形态。社会要素缺乏相互连接和影响，在面对风险和冲击时必然是孤立无援的，也是十分脆弱的，只有加强众多城市要素之间的相互连接和支撑，建构出复杂适应性网络才能提高整体的抗压性和冗余性。因此，网络的弹性和坚韧程度决定了城市的韧性水平。总体上看，与城市韧性有关的网络形态有两种：一种是多个城市之间所形成的互动合作关系，表现为信息、资源的互通共享，以及为实现共同目标开展的互相协作，这对于增加单个城市资源具有重要意义和价值；另一种是城市内部以政府为主导的多元社会主体之间所结成的互动合作关系，表现为面对风险不确定性时所形成的共识，以及相互信任、理解和支持，这种网络的成熟和发达程度会直接影响城市整体的组织动员水平。
最后是能力维度。能力是城市管理者运用制度和规范管理城市安全事务，科学决策、高效协同、扎实执行的能力。能力与制度体系紧密相连，但并不等同于制度体系，因为即使在相同的制度体系之下，不同行动主体的应急能力也有差异。城市是社会生命体，是人组成的群体集合，因此城市管理者、应急工作者的工作能力必然决定着城市的韧性水平。总体上来看，与韧性治理相关的能力主要包括这样几种：一是风险预判的能力，是指在不确定的环境下，能够借助科学技术手段和丰富的治理经验提前进行风险判断和预警的能力，如我们常说的见微知著、一叶知秋；二是风险准备的能力，是指在风险预判的基础上，快速开展预防准备和资源储备的工作，并采取必要的手段减缓风险可能造成的损失和伤害；三是科学决策的能力，是指当风险来临时，能够依据科学规律，果断采取措施控制事态发展，并进行全面动员迅速从灾害中恢复过来的能力；四是风险学习的能力，是指在事后及时总结经验和教训，动态调整优化风险应对方案，以不断提高风险应对的绩效和公共安全水平。
当然，在科学技术快速迭代的今天，数智技术在治理活动中的作用越来越明显和重要。以“一网通办”“一网统管”等为代表的智慧城市建设案例说明，以大数据、人工智能、物联网等为代表的数智技术的大规模应用，能够提升灵敏感知、准确研判、快速响应的城市服务和管理能力，提高政府运行效率和多方合作潜力。在疫情防控中，健康码等信息技术运用就在人员筛查和流行病学调查中发挥了辅助功能，极大提高了风险识别和人群流动管控的效率，成为治理韧性的重要组成部分。又如，对山体滑坡、泥石流等地质灾害实时监测预警技术的发展，不仅提高了风险感知和提前预判精准度，也实现了快速、全面的社会预警预报，有利于减少损失、挽救生命。因此，我们将科技视为上述“制度—网络—能力”框架的支持性因素，它能够对制度的执行、网络的运行和能力的提升同时产生重要的赋能作用，从而进一步提高治理体系在面对重大突发公共事件时的敏捷度、应变度和适应度。
我国城市韧性治理的“长板”与“短板”
“居安思危”“有备无患”是中国传统治理思想中的精华和瑰宝。中国共产党长期保持着较高的忧患意识和风险意识，很大程度上提升了治理体系的应急准备能力和风险适应能力，有力战胜了一系列重大突发公共事件。特别是疫情防控以来，我国在高度不确定的复杂环境中逐步摸索出一套政策和策略，不仅确保了人民群众的健康安全，而且实现了疫情防控和经济发展的统筹兼顾，显示出较强的治理韧性，这也成为了“中国之治”的重要内容之一。我国城市韧性治理的“长板”主要表现在以下三个方面：
一是统一权威的城市应急制度。2003年以来，随着“一案三制”应急管理体系的发展，我国多数大城市、特大城市都建立起了以应急管理委员会为核心的城市应急组织体系，并逐步形成了集中统一、权威高效的工作领导制度。其中，城市各级党组织处于领导核心地位，发挥着统揽全局、协调各方的指挥中枢功能，在此基础上，政府负责、社会协同和公众参与等活动得以具体展开和实施。应急状态往往是城市常态均衡被打破，呈现高度混乱特征的非常态，保持应急管理组织体系的完整、统一和稳定，以及高效完成各项执行任务，就是韧性治理的一个重要表现。从实践来看，中国特色的应急制度体系在城市集中力量攻坚克难、应对重大突发公共事件挑战过程中起到了重要的基础性作用。
二是底网密织的社会治理体系。社会治理是调节各种利益关系，化解多样社会矛盾，凝聚塑造社会共识，创造良善社会秩序的过程。通过夯实基层政权以及大力实施“网格化管理”，我国城市已经在基层社区编织起权责明确、边界清晰、要素覆盖、资源链接的社会治理网络。在风险冲击情境下，社会治理网络在“小”和“大”两方面发挥着重要作用：从“小”来看，每个具体的网格单元相对完整、自成一体，能够根据中枢指令自组织开展社会动员、互救互助的应急处置行动，形成坚强的战斗堡垒；从“大”来看，网络链条又能够在人员、资源、信息等方面形成互助和共振，从而提升整体抵御风险冲击的能力。可以说，无论是自然灾害中的层级动员、组织撤离，还是疫情防控中的社区隔离、上门服务，中国特色的城市基层治理网络体系都发挥着重要功能和作用。
三是灵敏调适的风险学习能力。严格的问责机制、务实的治理风格和日趋完善的灾害调查机制促使城市管理者保持着较强的风险学习能力。这一能力集中体现在对已发生灾害及其应对经验教训的总结反思，以及对后续管理行动策略进行快速调整优化之上。在宏观上，中国应急管理体系从2003年之后的“一案三制”建设到2018年综合性应急管理部门改革，整个变迁过程都可以视为不断危机学习总结和调适的结果。在微观上，面对高度不确定的公共卫生事件，中国城市把传染病防治基本原理与具体治理实践相结合，逐步摸索出的以多点触发、快速流调、逐次封控、区域筛查为核心的“精准防控”策略，正是在危机中不断总结、动态优化的经典案例。超强的风险学习能力正是城市韧性治理的重要内容和优势体现。
同时，我们也要看到在城市治理中还存在一些短板和瓶颈，制约了治理的韧性水平。特别是“7.20”郑州特大暴雨灾害等事件，暴露出城市在风险研判、应急准备、指挥协调、物资供应、社区服务等方面还存在诸多问题和不足。可以说，导致这些问题的根本原因是城市应急管理体系和能力发展的不平衡和不充分，具体表现为“四强四弱”：
第一，发展意识强，安全意识弱。相对于经济建设和城市发展，对风险问题重视不足，安全发展的意识不强，资源投入不够，甚至遇事有侥幸心理，导致对重特大灾害警惕性不足，或者事前应对部署不紧不实。
第二，顶层设计强，基层执行弱。总体来看，中国特色的应急管理体系基本成型，制度框架和主干已经确立，城市应急管理的顶层设计在未来相当长时期内会保持相对稳定；而与之相比较，城市基层应急管理体系还处于改革磨合期，专常兼备、灵活机动的应急管理模式尚在摸索之中，再加上日常管理任务繁重，人员队伍流动性高，专业能力很难保持，遇到重大突发公共事件往往措手不及。
第三，专业管理强，协同合力弱。在城市群层面，单个城市的行政能力较强，城市之间的横向协作能力较弱，信息共享、联合应急、沟通协商等机制不健全不完整。在政府内部，各个专业职能部门自成体系，自拥边界，内部管理能力较强，但部门之间的协同、沟通机制较弱。包括各类监管、风险信息缺乏实时更新和共享，部门、行业应急预案缺乏衔接互通，平时综合整体演练不足，急时指挥协同分散，甚至在个别案例中统一指挥缺失，未能牢牢掌握全域性灾害综合整治的主动权。
第四，国家主导强，社会参与弱。正如有学者指出的，以党领政的高位推动形成了中国政策执行的制度优势和独特效能。但与此同时，社会组织有序参与应急管理和公共安全建构的制度保障还不足，参与的能力和质量也有待进一步提升。基层政权组织的社会动员能力较强，但社区自组织、微治理的能力还比较弱。
进一步完善城市韧性治理体系的路径与对策
总体来说，在风险扰动的情景下，韧性系统有三个显著特征：一是“打不垮”，即系统坚固稳定，在吸收外来冲击力的基础上保持形态和功能的稳定；二是“变化多”，能够通过快速的自身调整、重组甚至再造来适应环境的不确定性和变化；三是“恢复快”，系统在形态和功能暂时受到抑制后，能够在最短时间内恢复常态，把损失降到最低。治理系统是城市复杂巨系统中最主动和最活跃的部分，韧性治理则是韧性城市建设中最重要和核心的部分。党的二十大报告提出，要完善“国家应急管理体系”，“打造宜居、韧性、智慧城市”。要保证城市在面对重大突发公共事件时打不垮、变化多和恢复快，切实提高城市韧性治理水平，就需要构建敏捷、紧密、高效的城市公共安全治理和应急管理体系。
第一，加强城市应急管理的元治理。“元治理”通常被认为是“对治理的治理”，用以描述对市场化、网络化治理过程的控制和引导。上世纪80年代以来席卷全球的治理运动强调传统公共部门的改造，强调多中心、分权化和网络化等倾向。就韧性系统来说，治理形态的特点的确有利于资源分散、多中心合作，以及在此基础上凝聚合力。但从实践来看，网络治理中的决策、协调、参与和问责都离不开更为宏观的制度、规则和公共价值。从元治理的角度来看，首先要把城市安全、人民安全的观念放置于更为重要和显著的位置，夯实城市安全与社会稳定的基础，以新安全格局保障新发展格局；其次，健全完善集中统一、权威高效的应急工作领导体制，把党的领导贯穿于风险治理和应急管理的全过程。其次，强化多层级、多主体、全方位、全覆盖的安全发展责任机制，把安全与发展、安全与行业、安全与生产紧密结合起来，提高安全治理和应急管理的主动性、前瞻性。
第二，加强区域城市群应急合作治理。孤岛容易被摧毁，只有构筑区域性的、强大的城市网络才能抵御风险冲击。一是建立区域协调联动体制。组织以超大、特大城市为主导，中小城市共同参与，或者多个特大城市共同参与的区域性应急联盟，建立联络机制和会商机制，统一应急管理工作流程和业务标准，加强日常应急管理中的信息互通、风险共防、救灾互助等工作。二是建立应急准备合作机制。建立健全横向联合指挥跨域救援等机制；联合开展跨区域、跨流域风险隐患普查，形成综合治理、系统治理格局；编制联合应急预案，并组织联合应急演练，强化各地预案之间的衔接配合。三是建立应急资源区域储备体系。国家根据区域空间特性和规划建立若干区域灾害资源储备中心；利用大数据、人工智能等技术分析研判城市之间的资源分布差异，实现对防灾设备、救援物资和科研资源的科学布局，提高城市之间的资源互补性和城市群整体的资源韧性。
第三，加强城市基层应急管理体系建设。基层安则城市安，基层治理是城市治理的重要内容。首先，健全基层应急组织体系。组建街道（乡镇）应急管理领导机构，建立大安全和大应急框架，在整合条块资源的基础上组建基层应急救援队伍。居（村）民委员会设立应急服务站，协助做好属地应急管理工作，建立完善“第一响应人”制度，提高应急反应灵敏度。其次，夯实基层应急执行体系。加强社区风险识别和隐患排查，细化各类应急预案，定期组织开展实战演练，认真落实应急值守制度，强化街镇综合指挥、协调调动的权限，提高应急处置和恢复善后的综合能力。最后，加强基层应急智能体系。推动“一网统管”等城市综合管理平台向基层延伸拓展，绘制全口径信息“一张图”、编织全天候监控“一张网”、打造全过程管理“一张屏”，提高社区风险感知、信息上报、先期处置、群防群治的前瞻性、能动性和敏捷性。
第四，加强政企社民应急合作治理。按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的总体要求，汇聚各方力量共筑城市安全体系，建设更高水平的安全城市。一方面，要充分发挥社会力量在城市防灾减灾中的积极作用，通过财政补贴、税收减免、购买服务等方式鼓励企业和社会组织参与技术研发、装备研制、隐患排查、安全培训、资源储备、应急救援等工作，鼓励公民、家庭进行应急物资储备，建立政府为主、社会辅助、调度顺畅的应急物资储备体系。另一方面，要打造政企合作的韧性物流和供应链体系。畅通的物资流动和供应体系是城市运行的核心功能，是韧性城市的重要保证。因此要针对重大自然灾害和公共卫生事件的具体情景，对物资生产、资源储备、物流链条、重点环节和保供机制进行顶层设计，同时发挥政府统筹和企业运行的专长，确保在面对重大突发公共事件时能够货畅其流。同时，还要发展壮大社区群防群治力量，深入动员应急志愿者队伍，提高志愿者第一响应、互救互助能力水平，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区风险共同体。
第五，加强城市应急能力建设。一是推进智慧应急建设。推进“互联网+”、大数据、人工智能、物联网等现代技术在风险监测、预警预报、综合指挥、应急救援等领域的应用，不断提高城市敏捷感知、风险预判、信息共享和快速反应的支撑能力。二是推进专业队伍建设。加强专业应急救援队伍建设，围绕“一队多用、一专多能”目标，提升抗洪抢险、地质灾害救援、森林防灭火、生产安全事故救援等各类专业救援力量抢险救援能力。三是推进干部能力建设。加强干部风险管理和应急管理能力培训，建立专业培训、定期轮训相结合的长效机制，充分运用桌面演练、模拟实战训练等现代化、科技化培训形式，提高领导干部对突发公共事件的预防处置能力。
【本文作者为武汉大学政治与公共管理学院教授】