【摘要】社会治理之所以成为近年来学界共同关注的主题，主要是因为治理方式的转变是中国社会从传统走向现代的重要环节，同时，也是由于转型时期中国社会治理现代化的迫切需要。与社会治理方面的理论研究相比，中共十八大以来，我们国家社会治理实践过程中的努力也同样富有意义。关于社会治理实践，最引人关注的无疑是反腐风潮与廉政建设所取得的成就。
【关键词】社会治理 治理创新 社会治理研究
【中图分类号】C91 【文献标识码】A
自中共中央十八届三中全会提出进一步深化改革，“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一战略任务以后，社会治理以及社会治理创新便一直是人们共同关注的主题。几年来，学界许多研究者就社会治理问题做了广泛深入且有益的理论探索，治理实践过程中的改革创新也在不断推进。但与此同时，我们也应该看到，按照“国家治理体系和治理能力现代化”的目标，当下中国的社会治理体制创新还远未达到应有的标准，理论研究也存在着许多不尽人意之处，总之，在实现社会治理现代化方面我们还有很长的路要走。那么，我们国家的社会治理还存在什么问题，社会治理创新更应该从哪些方面着力，则是有待进一步解决的问题。
学术视域下的社会治理
近年来，社会治理以及社会治理创新，一直是学术界讨论的热点，参与者既有政治学、社会学界的学者，也有公共管理和经济学界的专家，研究论文可谓汗牛充栋。据笔者的观察，讨论主要集中在社会治理的内涵、主体，社会治理与国家治理的关系以及社会治理创新的路径等几个方面。这几方面虽然远不能说是近年来社会治理研究的全部，但至少是其中最为核心的内容。
实际上，社会治理以及社会治理创新在我国并不是一个新话题，早在2004年6月，中共中央十六届四中全会就提出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，到了2007年党的十七大报告中又进一步明确指出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十八届三中全会决议则用社会治理的概念替代了原有的“社会管理”。学界普遍认为从社会管理到社会治理，不只是一字之差，而是很有深意。一般说来，原来人们所说的社会管理，英文为 public administration 或 social administration，而与社会治理相对应的英语概念则是“social governance”。“治理”，亦即 governance，是新公共管理理论的重要概念，在新公共管理理论中，治理主体是多元的，它不仅是国家管理机构，而且也包括个人以及各种公共的和私人的机构，因此，治理不是一项活动，而是一个过程，治理不是以支配为基础，而是以各种治理结构之间的协商和互动为基础。简言之，社会治理就是由多元的治理主体通过协商与互动的方式，对于与其利益攸关的社会事务做出共同决定并采取一致行动，从而实现社会生活的正常运转，满足人们的基本需要的过程。
早在十八大之前，当“社会管理”的概念还在流行的时候，学界也大都是用新公共管理理论对之加以解释，至于时下常常引述的委托代理理论、公共选择理论、流程再造理论，早在多年以前也已经在社会管理创新研究中运用过。所以，现今学界讨论的社会治理与以往的社会管理实际是同一个问题，只不过概念有所不同罢了。
近来人们所讨论的社会治理，主要有两方面意义。首先，就主导的方面来说，社会治理强调的是对社会的有效管理，也正是出于这方面考虑，我们才说要建立现代治理体系和实现治理能力的现代化。无论人们对“社会治理”或者英语中的 social governance 的概念作何种解释，都无法改变这一概念本身所具有的社会语言学意义。其次，所谓“社会治理”，是现代的社会治理，它意味着从传统的治理方式向现代治理方式的转变。在这一意义上，近年来学界对于社会治理概念、内涵的辨析，同样有着重要的意义，它清晰地说明了现代社会治理与传统社会治理之间的差异，并且为“治理”的概念加入了现代的内涵。
社会治理之所以成为近年来学界共同关注的主题，主要是因为治理方式的转变是中国社会从传统走向现代的重要环节，同时，也是由于转型时期中国社会治理现代化的迫切需要。这一主题自身的特点所致，只要关注这一主题，不论其来自于哪一个学科领域，政治学还是社会学，管理学还是经济学甚至历史学，都将面对这样一些共同的问题：国家与社会关系如何，国家治理、政府治理与社会治理的关系如何，应该如何发挥个人与非政府组织在社会治理中的作用，党的领导在社会治理创新过程中的意义，政府职能转换与社会治理创新之间的关系，诸如此类的问题足可列出一份长长的清单。可以肯定地说，学界对于这些问题的讨论是富有建设性的，当代中国社会治理创新的最为真实的推动力量也正是来源于斯。
在任何时候，学术界对于某一社会主题的关注和讨论，都离不开相应的思想资源。从近年来国内学术界有关社会治理问题的讨论情况来看，其中最主要的思想资源无疑是新公共管理理论。虽然善政与善治也是中国古代大多数思想家的道德追求，但确实地说，中国传统政治思想对于当代中国社会的治理创新究竟具有什么样的借鉴意义，却是一个说不清的问题。于是，用新公共管理理论来诠释当代中国社会治理创新就是顺理成章的事情。虽然新公共管理理论有助于我们对现代社会治理形成深刻的理解，但与此同时，也存有一些值得思考的问题，主要表现在以下方面：
首先，学界同仁在引进新公共管理理论，并且用来诠释当代中国社会治理的时候，大都不约而同地忽略了新公共管理理论赖以依托的社会背景。近代来，许多学者撰写的有关公共管理的论著，包括一些博士研究生撰写的相关主题的学位论文，常常说到，20世纪80年代以来兴起于英美等西方国家的新公共管理理论，是一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革指导思想，这样的表述在一些门户网站上也很容易找到。在某种程度上说，新公共管理理论中的一些代表性理论观点，弗里德曼和哈耶克的小政府理论、哈默和钱皮的流程再造理论，奥斯本和盖勒布“重塑政府”的主张，确实富有新意。但是，这些不过是一种理论的存在，至于有哪一种理论真正地引发甚至指导了西方国家的“规模空前的行政改革”，甚至西方国家是否有过这样的行政改革，都是有待证明的事情。据近几十年来我们的所见所闻，英美等西方国家似乎并没有发生过这种规模的行政体制改革。在逻辑上，以某几个理论家提出的理论作为指导，对国家的行政体制进行改革，在当代西方国家似乎是不可思议的事情，更何况，在新公共管理理论内部，不同理论家的旨意也不尽相同。或者，这一说法本身便是很中国式的理解。
按照一些学者的理解，在新公共管理的层面上，社会治理是一个过程，社会治理创新也是从治理社会到社会治理的过程。这一说法无疑是正确的。但是，当人们把社会治理看作是过程的时候，却忽略了一个至关重要的问题，那就是，在现实的社会生活中，任何过程都不可能是孤立发生的，至少要依赖于一定的制度环境。欧美学者所倡导的新公共管理，也同样依赖于既定的社会安排。在已经建立起一整套现代政治、经济制度的社会里，通过管理流程再造，可能会起到提高管理效能、消解社会矛盾、稳定社会秩序的作用。但是，对于转型时期的当代中国，社会治理就不是简单的过程问题。因为当下中国社会的具体国情是，我们没有西方国家那样充分发育的非政府组织和私人机构，政府与市场、国家与社会、政府与公民之间的关系尚在调适之中，大众参与机制也在建设之中，现代社会治理不可或缺的多元主体在事实上并没有很好地发育起来，这在过程环节上是无法解决的。如此看来，舶来的新公共管理理论在我们这里颇有不接地气的感觉。
其次，有关社会治理问题的讨论，有着太多的秩序与效率的关注。20世纪80年代以来兴起的新公共管理理论，其理论基础是现代经济学，主张在政府各级公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，从而实现富有成效的管理。新公共管理理论在这一点上似乎也是对的，这是因为，在任何时候、任何社会条件下，效率都是管理的生命线，出于同样的道理，高质量的社会生活也不可能在治理失效的情境下实现。或许是受到新公共管理理论的影响，近年来国内学界有关社会治理的讨论中，也大多把注意力集中在如何提高管理结构的效能上（如此说法只是据笔者所见的研究论著而言）。我们所说的社会治理能力现代化，主要的着眼点也是治理结构的效能。就当下中国的具体国情而言，如何提高治理能力，如何使社会治理更有效率，如何评估治理结构的效能，特别是我们社会中最主要的治理结构—政府的管理绩效，是最能被各方喜欢的话题。于是，便有了各种各样的绩效评估标准、方法，各种各样的管理模型和管理技术，所有这些的目标指向都是效率。
就社会治理而言，治理结构的效能，特别是最主要的社会治理结构，政府的效能至关重要。实际上，无论人们对公民个人以及非政府组织的治理参与有着何种期望，必须承认的是，政府对社会的有效治理仍然是现代社会治理的核心，现实生活所必须的秩序、公众的安全感都来自于高效、可靠的政府管理。但是，当更多地用效率的观点理解社会治理、评估政府绩效的时候，一个重要的事实却在有意无意间被忽略了，那就是，对于社会政治结构来说，最重要的效能就是维护社会公正。现代社会治理的基本精神，在于社会管理结构能够恰当地运用手中的权力，使社会成员的切身利益受到充分尊重，使每一个社会成员都受到公平对待。这是时下所说的管理效能以及绩效评估所以有意义的前提。离开了这一前提，社会治理也就失去了真实的意义。
转型过程中的社会治理实践
社会治理创新，实际上就是社会治理方式从传统向现代的转变，与社会治理方面的理论研究相比，中共十八大以来，我们国家社会治理实践过程中的努力也同样富有意义。关于社会治理实践，最引人关注的无疑是反腐风潮与廉政建设所取得的成就。随着中央“八项规定”的贯彻落实和群众路线教育的深入，党风廉政建设也逐渐进入佳境，2015年反腐成就尤其显著，不仅“老虎苍蝇一起打”，而且廉政之风刮进了各个行业和领域。现代社会治理离不开廉洁高效的政府，从某种意义上说，廉洁要比高效更为重要，因为廉洁的政府可以最大限度地降低社会生活成本，可以说，当下不断推进的廉政建设恰恰是社会治理创新最为重要的环节。
2015年，我们国家的各项政治经济政策也发生了具有标志性意义的调整。例如，全面二胎政策的出台，宣告了20世纪80年代以来“一对夫妻一个孩”的生育政策的终结，与此同时，户籍制度改革也在加速，这不仅仅体现在以往因为超生而没有户籍的1000余万人的户口问题将得到解决，而且，将于2016年1月1 日起实行的《居住证暂时行条例》，也剥离了原本附着在户口上的诸多权益，使得近几十年间城镇化过程中进入城市的外来人口的歧视性生活状态可能发生根本改变。再如，行政审批制度改革。据不完全统计，从2015年起的3年时间里，将有489件国务院文件宣布失效，国务院办公厅下发的《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，也使得诸如证明“你妈是你妈”之类的“奇葩证明”成为历史，“办证多”、“办事难”的痼疾有望因此得到解决。在证券市场上，股票发行的注册制也且行且近。
上述这些，远不是我们国家在社会治理方面取得成果的全部，但却足以说明，社会治理创新和治理方式的转变是我们社会生活中正在发生的事实。不过，当社会治理实践实现了许多具有历史意义的进步的时候，也必然存在着许多需要解决的问题。
第一，亟待完善的社会保障体系。改革开放以来，中国经济建设取得了举世瞩目的成就，但是，在经济高速发展的同时，我们却没有建立起一套与之相应的社会保障体系，至今，在许多地方，上学难、看病难仍然是困扰人们的生活难题。十八大以来，国家在完善社会保障体系方面发生了许多可喜的变化，据报道，至2015年，我国养老保险覆盖人数已达到8.07亿，医疗保险也已覆盖了全部人口95%以上，在短短的几年时间里获得这样的成果实属不易。
但在另一方面，我们也必须承认，当下中国社会保障的现实并不尽如人意。在我们已经成为世界第二大经济体的今天，中国还有大约5亿人没有为养老保险所覆盖，有5%的人口没有医疗保险，这不是现代国家应有的状况。虽然按照十八大“2020年实现社保全覆盖”的战略部署，距社保全覆盖的目标已经为期不远，可是，对于目前那些尚未为社保所覆盖的人们来说，即便是短短的几年时间，他们的日子也着实难捱。
近年来，养老金亏空是一个常常被人们提起的话题，早在2010年，便有人说养老金入不敷出亏空已达1.3万亿，2015年，这个话题又被提起，有人说，“2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，2015年养老保险‘亏空’超过三千亿元。”①至于养老金是否亏空，亏空是现实的还是潜在的，这里我们无意考究。按理说，与当今世界上许多国家相比，我们国家社保基金的征缴比例并不低，实际的给付水平也不是很高，可是养老金亏空的话题在几年间被人们反复提起，需要深思的是，问题的症结究竟在哪里？
第二，在社会治理过程中，在市场配置资源方面，还有很长的路要走。市场经济的本质在于由市场而不是由权力配置资源，这是20世纪90年代中国确定了市场经济发展方向以后，几乎尽人皆知的常识。党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步强调，“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系。”在深层意义上，市场化改革是社会治理方式的转变。让市场在资源配置中发挥决定性作用，其实质就是在社会治理过程中实现对市场的充分尊重，由传统的行政权力对市场的干预、参与，转变为对市场的守护。
中国有着悠久的行政权力支配社会的传统，再加上改革开放以前几十年的计划体制的惯性，使得我们在理解作为“看不见的手”的市场作用时会面临许多困难，而在接受强调政府干预市场的“凯恩斯主义”时却有些容易。党的十八届三中全会之所以重申要发挥市场在资源配置过程中的决定性作用，恰可说明改革任务的艰巨和改革进程的复杂。
以往，由于传统的计划经济体制的惯性，在社会治理过程中，我们太多强调了政府的经济职能。在相当的一段时间里，拉动经济成为各级政府最为重要的工作，GDP成为政府绩效评估的重要指标，于是，招商引资、投融资等等便成了许多地方政府的主要工作议题；于是，在我们的社会里，政府便不仅仅是市场的监管者，而且也成了市场的参与者。尽管这种做法在特定的历史时期收到了经济持续增长的成效，但这种经济增长却不是通过市场配置资源的方式实现的。凡是在政府强力干预和有政府参与的经济活动的社会里，无论最初能够取得什么样的成就，或迟或早总要发生一些状况，这是万古不易的铁律。现今我们面对的产能过剩、环境污染以及剪不断理还乱的政商关系等，都是以往片面追求经济增长而造成的治理难题。把对市场的尊重融入社会治理过程，是我们走出社会治理的困局必须迈过的门槛。
第三，避免社会治理过程中的暴力倾向是当下中国社会治理实践中另一个亟待解决的问题。社会治理所体现的是一个国家对待自己国民的方式，也是一个国家政治文明水平的评价尺度。在传统的中国社会，掌权者往往依恃暴力手段实现其对社会大众的统治，这与现代国家的治理方式是背道而驰的。按照一般的说法，社会主义中国是广大人民群众当家作主的国家，我们的社会治理过程应该天然地拒绝任何形式的暴力。但是，现实的社会治理过程与这一理论逻辑却存在着明显的反差。近年来，诸如城管“暴力执法”、城管与商贩之间冲突、强拆致死致伤之类的负面新闻屡见报端。虽然每一事件发生的原因各不相同，但是，当诸如此类的事件大量发生的时候，我们便只能从社会治理方式上去寻求原因。在社会治理的意义上，如何公平地对待自己的国民，可能是社会生活中比人们常说的“发展”、“增长”更为重要的事情。
社会治理创新的关键在于治理观念变革
现实的社会治理总是在一定治理观念支配下发生的，也就是说，现实生活中有什么样的社会治理，取决于我们在观念上认为应该有什么样的社会治理。所以，当代中国社会治理创新或者治理方式的转型，在根本上依赖于治理观念的变革。
公共的观念是当代中国社会治理创新必要的思想条件。中国传统政治思想的基本特征之一，是用“所有”的观念理解国家。在古代中国人的观念中，国家是君主的所有物，在传统儒家那里，这种观念被表述为“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”（《诗经·小雅·北山》），在法家那里则是“国者，君之车也”（《韩非子·外储说右上》）。在这种国家观念的影响下，人们所理解到的国家治理就是治民，有效治理的标志就是民众对统治者的服从和政治秩序的稳定。但是，现代人对于国家与社会治理却有着另一种理解。在现代人的观念中，国家是公共的财富，它不为任何人所有，出于同样的道理，社会治理主体所掌握的权力也是公共的，社会治理的基本任务是处理公共事务而不是“治民”，社会治理主体的责任不是使民众服从，而是提供恰当的公共产品以换得公众的满意。
在我们的社会里，有许多人并不懂得一个基本的常识，那就是，在社会生活中，任何治理主体，无论是个人还是团体，无论其手中掌握了什么样的权力，其所拥有的正义份额与其他社会成员都是相等的。这些年来，每每见诸报端的官员辱骂百姓“给脸不要脸”的事件便是这方面的证明。在表面上，如此言行的官员为数不多，但我们却有理由说，在许多地方，相当一些官员有着比普通大众更加优越的自我感觉。这种自我感觉的逻辑结果必然是对权力的滥用。
在当下的中国社会，把权利的观念引入社会治理过程已成是当务之急，也是社会治理方式转型的必要条件。关于权利，虽然不同的理论流派有着不同的定义，不过在常识上，权利的基本含义是清楚的，暂且不论近代思想家所说的与生俱来的“自然权利”，把权利的主要内容理解为宪法赋予公民的基本权利，应该不会引起太多的歧议。现代国家区别于传统国家的重要标志，就是以法律的形式认可并且保护公民的基本权利。
在每一个国家，有关公民基本权利的法律规定，为现代社会治理提供了一个真实的起点。但这并不是说，只要法律赋予了公民基本权利，就一定会有现代的社会治理。卡扎菲统治时期利比亚的宪法、萨达姆时期的伊拉克宪法，给予公民的权利或许不比其他国家的法律少许多，但这些国家并不存在现代的社会治理。内中的原因不难明白：在这样的社会里，权利观念并没有进入实际的社会治理过程。
改革开放以来，中国日益走上了建设社会主义法治国家的轨道，公民权利愈来愈为各界所重视。但无庸讳言，当下的社会治理过程所以存在一些不尽人意之处，权利的观念没有融入治理过程是不可忽视的原因。例如，近年来各地频繁发生的强制拆迁事件，有些甚至造成了人员伤亡等严重后果。按照惯常的解释，这些地方所以要拆迁，是因为经济发展的需要，某些个人的高要价行为，违背了公共利益，有可能妨碍经济发展，于是也就发生了强拆。在这似是而非的道理背后，似乎漏掉了什么重要的东西。
理论与观念的进步是一个社会最具实质意义的进步，如果说当代中国社会治理创新是一个过程，那么，这一过程也就是现代的价值观念进入社会治理实践的过程，是现代价值观念变为我们社会生活常识的过程。