一、申报案例简介
东莞将网格化和社会共治理念引入市场监管，将商事制度改革后续监管融入社会服务管理“智网工程”，网格员履行核查市场主体住所信息、发现无证照经营线索、督促年报、指导亮照经营等职责，依托手机APP和协同监管系统，实现了任务推送、线索上报和问题处理的全程信息化，并通过将市场管理方等引入网格内成为共治管理力量，形成联通经营者、网格员、村（社区）和基层职能部门的监管链条闭环。广大网格员发挥熟悉辖区情况优势，主动上门服务，具备隐患问题发现的早、介入的早、处置及时的先天优势，成为了守护市场的共治力量。
2017年12月，商改后续监管事项正式入网作业。经过两年来的运作，充分发挥网格管理员“一线哨兵”的作用，推动市场部门治理重心下移，延伸监管部门工作触角，大量问题隐患化解在萌芽阶段，减轻了部门后续监管压力，为商事制度改革后续监管提供了东莞方案。2020年，“深化商事制度改革”从全国1000多个项目中脱颖而出，入选全国法治政府建设24个示范项目之一。
二、背景与起因
东莞地处粤港澳大湾区的核心区，是市直管镇的地级市，全市总面积2460平方公里，常住人口839万，其中户籍人口232万，是全国5个不设县区的地级市之一。改革开放以来，东莞以外向带动起步，迅速成为国际制造业名城。2012年，东莞率先推开商事制度改革。截止2021年2月底，东莞的市场主体从改革前的54.1万增长到135万，市场主体总量占全省的十分之一，稳居全省地级市之首。改革大大放宽了准入门槛，新形势下市场监管工作面临新的挑战。一是“宽进”后亟需强化后续监管服务。推行“先照后证”改革后，“照”和“证”之间存在监管真空，容易滋生无证无照经营。改革实施“信任在先”原则，推行住所信息申报制，一些不法分子借“宽进”便利申报虚假地址，扰乱了市场经济秩序。改革从年检制度改成年报公示制度，一些初创企业对法律法规不甚了解，因未依时年报纳入异常名录，留下不良诚信记录。二是市场主体爆发式增长和部门监管力量不足的矛盾突出。东莞城乡一体建设，工业区和社区居民区混杂，外来人口众多、人口和经济活动密度大。由于东莞具有特殊的人口结构，本外地人口倒挂，按户籍人口进行公共设施建设和人员配备，一直以来就存在“小马拉大车”的情况。改革后随着市场主体的爆发式增长，部门监管力量不足的问题更显突出。三是社会共治力量没有充分发挥。传统的监管模式强调属地管理、行业管理，主要依靠政府部门一元治理，社会力量没有充分调动起来。仅仅依靠过往基层管理队伍简单划片包干、各监管部门“单打独斗”的模式，已难以适应协同监管的现实需求。
东莞及时洞察市场监管体系建设滞后于开办企业便利化改革的现实情况，及时推进商事制度改革工作往纵深发展，于 2016年2月正式启动“智网工程”建设，探索构建“网格化监管、信息化支撑、精细化服务、法治化保障”的社会治理新模式。建立全市统一“标准地址库”，建立全市各政府部门和企事业单位开展社会服务管理工作的统一“标准作业图”，摸清实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施底数。将全市33个镇街（园区）共593个村（社区）划分为2801个基础网格。整合基层原有的出租屋、消防、安监、食药监等服务管理力量，按照“一格两员”至“一格五员”的标准，统筹组建网格员队伍，作为有关部门监管力量的延伸和补充。全市现阶段到岗网格管理员9884人，主要职责是对照系统推送的任务清单，开展列管对象巡查、收集社情民意，对发现的问题在可控范围内督促整改，及时上报问题线索并协助相关部门开展后续执法监管，等等。
在此基础上，东莞市委、市政府立足构建科学市场监管体系的高度，跳出政府部门对市场监管工作大包大揽的传统思路，审时度势，明确由原市工商局牵头，依托“智网工程”，融入互联网思维，构建市场监管协同创新平台，推动智慧监管、信用监管、协同监管三大工程。市场监管和“智网工程”融为一体，以“互联网+”为牵引，加强监管部门与镇街、社区以及网格员之间的分工协作，充分调动、引导社会各方面力量形成监管合力，为商事制度改革后市场监管格局的重塑和市场体系的构建摸索新的路径。
三、经过与做法
一是明确并整合优化市场监管入格事项。将原工商、食药监等市场监管部门纳入首批入格部门。市智网办牵头制定市场监管部门入格事项清单，按照“可操作、易判断”原则，明晰入格内容、巡查对象、作业标准、前置处置方式、前置处置时限、部门处置期限以及隐患分级等内容。赋予网格员履行市场主体登记地址信息核查、开业经营情况核查、许可办理情况核查、无证照经营线索巡查以及督促年报、亮照经营等“4+2”职责。原市工商局拍摄制作了教学视频，编写了培训手册，组织了全市网格员轮训，让网格员熟悉掌握市场监管部门的入格内容和作业规程，成为市场监管的得力助手。机构改革后，根据新组建成立的市市场监管局业务实际，按照“合并同类事项、优化工作流程、适当拓展入格业务范围、保持整体平稳过渡”原则，制定新版《市市场监管局“智网工程”入格事项清单》，合并业务重复的同类事项，延长周期性巡查事项的频率，将许可证有效期巡查调整为专项性任务，增加“涉嫌‘死火’市场主体”和“电梯检验有效期信息核查”两个事项，更加全面、科学地覆盖市场监管业务领域。新版清单共明确16类事项27项检查内容。
二是建立前后端对接流程。前端，网格员依托“智网东莞”APP承接市场监管部门的入格事项核查，进行任务接收、信息记录、拍照存档和问题上报。后端，自主开发协同监管信息化系统，根据全省后置审批事项目录编制告知执行清单，明确经营范围规范用语和推送关键词，接收处理网格员上报的问题和线索，加强对涉及许可办理市场主体的后续监管，形成任务处理闭环。以一家经营烟草零售的小店为例，市场监管部门核准营业执照之后，在五个工作内后将信息推送到智网工程业务系统，由系统根据标准地址经纬度匹配到具体网格，网格员在手机接收到信息后，10个工作日内联系经营者上门对该店进行综合检查，核查其实际经营情况是否与登记信息一致、有没有开业、是否已办理烟草专卖证、是否存在其它违法行为等，未发现异常的流程结束，发现问题的先行指导整改，并在10个工作内上门复查。网格员完成核查后，无论正常与否，相关信息将通过协同监管信息化平台推送到烟草部门。烟草部门接收任务后，在15个工作日内跟进其后续办证情况，反馈许可监管信息。各级部门和网格员的处理反馈信息互通、实时共享，从而构建起完整的监管链条。
三是建立分级分类处置机制。为了提高问题处置效率，市智网办会市市场监管局建立网格员上报问题隐患的分级分类处理机制，一般的违法经营线索，通过数据交换方式自动推送给有关部门。对于规模较大、社会影响恶劣，或者直接关系人民群众生命健康、社会稳定的违法经营问题，立即通过市、镇、村三级智网指挥中心进行调度，组织有关部门及时介入、专业处置、联动执法。网格员穿街过巷，发挥熟悉辖区优势，让不少极其隐蔽的地下作坊无所遁形。
四是强化信息化数据支撑。网格员承担的入格事项多、任务庞杂，能否开发出一个实用管用的作业APP至关重要。东莞市场监管局对6个入格事项进行逐一细化，将复杂业务流程转化成一目了然的电子化表单，辅助网格员准确填报信息。无证照经营线索涉及众多部门，为了解决线索的自动推送难题，东莞运用大数据思维，从87个行业中筛选出17个高频行业，供网格员在现场核查时进行点选。为了辅助网格员日常作业，东莞推动各有关部门加强信息开放、资源共享，及时将登记、许可、监管等各类基础数据汇集到智网平台，让“人跑腿”转变为“数据跑腿”。以年报工作为例，每年3-6月份在后台进行数据匹配，过滤已年报的市场主体之后，将未年报主体信息叠加到网格员的日常巡查任务，由网格员在日常进行其他事项巡检时，一并精准督促企业年报，取得了良好效果。
五是探索市场网格共治管理。依托“智网工程”划定的社区基础网格，以网格内的专业市场、集贸市场等经营户聚集的集群类市场主体为共治主体，按照“党委领导、政府负责、社区协同、物业自治”的协同共治原则，将部分本应由网格员履行的入格事项委托具有自我管理能力和队伍的社会单位履行，实施网格共治管理。由市场物业管理方落实场内主体信息采集建档、日常巡查、一般问题处置等简单的监管工作，及时收集场内经营主体的情况动态，排查各类经营管理和安全生产问题，并将一般问题消除在场内，对重大问题则通过信息化手段上报社区和部门介入协同处理。在实施网格共治管理的市场，设置政务便民服务点，梳理职能部门的政务服务事项，交由市场管理方承接，发挥市场党组织引领作用，实施“党建+政务服务”，延伸政府服务触角，提升网格共治的社会管理效能和公共服务能力。
四、成效与反响
商改后续监管入格作业以来，截止2021年2月底，共向各镇街推送监管任务113.5万条，已办结112.5万条，办结率99.16%。网格员发现上报线索35.72万条，职能部门已完成处置34.69万条，办结率97.1%。网格员发挥熟悉辖区优势，及时排查和上报大量有价值的线索。2020年，全市涉及许可的主体办证率达75.69%，比2017年提升32.7个百分点。
五、探讨与评论
商事登记是所有市场主体开展经营活动的起点，也是政府开展行政管理和服务指导的源头。经营行为的开始阶段往往是申请营业执照之时，如网格管理员根据商事登记信息第一时间发现和掌握现场情况，即可协助职能部门提前介入，及早对经营行为是否规范、对经营场所装修及安全设备配置是否符合要求等进行指导，由此取得的社会服务管理效果，相比于违法违规行为出现后责令整改乃至采取强制措施要更加科学有效。东莞在实践中将市场监管融入“智网工程”，把近万名网格管理员以网格为单位统筹整合起来，实现了市场监管和社会治理的有机融合，为监管领域创新提供了实践经验。第一，它将被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题，确保大部分潜在隐患及时地于基层化解，弥补了原有的监管漏洞。第二，实现管理手段数字化。体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效。第三，它是科学封闭的管理机制，具有一整套规范统一的管理标准和流程，设计与监管工作有关的采集信息、推送、投诉联系职能部门答复、问题解决、反馈结果的闭环化工作流程，形成无缝隙的市场监管新模式，管理水平和能力得以提升。第四，部门间重复的监管事项，可通过网格员入格事项进行统一优化，而网格员在狭小的网格中对应数量庞大的市场主体，完成工作任务的边际成本也显著降低。既打破了监管力量与监管对象不匹配的困境，又避免了重复执法问题，成为“双随机一公开”抽查的有效补充，取得了多赢效果。近万名网格管理员行走基层一线，构建了“人在网中走、事在格中办”的监管格局，用“小网格”驱动“大监管”，形成了特色鲜明的社会共治样本经验。