当前，基层社会治理已经成为各个领域的重要议题，但是基层治理的效能究竟怎样，如何评估，这应该是学者的任务。要回答这个问题，我们需要观察这个社会是如何组织化的，这就是我们今天这个题目的原因。
如果我们回顾中国的近代历史，就可以看到中国社会大规模的组织和个人关系的变化在近代历史上有过一次，而目前正在经历第二次。每一次的变化都是一次组织角色和权力关系的重组，因而对中国的治理体系的转型构成了重大影响。
传统中国的基层治理
先看传统中国。
传统中国的基层社会治理是一个分治的体系，它是由分散在基层的多个权力中心来开展自己领域的社会治理，其中最重要的治理角色是地方乡绅，遍布在各地村落，生活在自己所属的族群当中，处理日常公务，承担着立法、司法、执法、教育以及伦理教化的作用。个人和宗族/亲族在这种关系里边是一种互相倚赖的关系，这些亲族/宗族同时管制这些个人，但也在保护着这些个人，个体依赖这些组织来处理他的个人问题。
所以社会治理的基础框架呈现的是蜂窝状，他的权力基础是来自于这些亲族士绅在地方社会里的财产和他担任的公职。国家权力在当时主要是皇权，皇权通过这些地方权威进行间接基层社会的治理。这是传统中国的基层治理。
单位制时期的基层治理
在50年代的时候，我们出现了一次最重要的社会重组，这是我开始谈到的第一次重要的社会重组。随着政权变革，有大量新的新的国家组织、企事业单位、农业生产组织和集体组织在城市和乡村建立起来，这就是我们熟悉的单位。每一个人都通过户口登记或者参加工作从而进入到一个行政区域或工作单位中。
在这次重组中，单位扮演了经济、社会与政治的多重组织者的角色。它不仅是一个经济组织，就是组织社会的生产，提供经济产品或者行政管理产品；同时还是一个社会组织，因为它管理员工的行为，处理纠纷，提供社会公共服务，也就是人们的福利；同时它还是一个政治机构，和国家体系有对接关系。
单位可以决定每一个人生存所需要的各种资源，比如晋升、机会和福利。所以在全国，由各单位组织起来的各类人群就形成了分门别类的基层治理单位，他们相互之间有等级序列。籍此，一个特有的个体和公共的组织化关系，在1949年建立起来。因为单位制是由国家引导建立，所以它与国家的等级系统向对应，是乡绅制则是民间的，他不属于国家体系的任何一个部分。
所以相比乡绅制，单位制其实是官制在基层的代理机构。但是这个组织体系也不同于现代西方的民主治理体系，原因是它不是自发地组织起来的，它也不是一个自主的单位，但是它却承担着一系列和西方的自组织相类似的一些职能，这方面是需要注意到的。
单位制具有以下几个特征，第一是连接性，把个人和国家的公共系统连接起来；第二是协调性，协调个人相互之间的矛盾；第三是庇护性，当个人具有风险的时候，这个组织是有责任庇护你的；第四是应责性，当你提出你的要求的时候，单位必须要回应你的问题，它有责任回答你的问题，处理你的问题，它不能不理你，也不能不管你；第五是代表性，代表是说当你的问题向单位提出来，单位不能解决的时候，它必须要代表你向更高级的单位提出要求，来争取资源，解决你的问题，这点四五十岁以上的人应该都有体会。
这样的一个体系，我把它叫做双重治理体系。双重的意思是指这里有两个重要的角色，一个是国家，一个是基层的单位。国家的角色是这样，它高度依赖遍布于基层的单位组织去掌握信息和处理这里的问题，但是它从来不需要自己亲自加入基层的社会治理。
所以国家自身就没有发展出来连接应责和代表的职能，因为这些职能是由基层的单位来承担的。国家也没有设立利益传递的组织化通道来直接联系群众，这个作用也是由单位来承接的。这作为一种制度性的公共品，一个基层的利益平衡系统，由单位来实现协调、解决问题、庇护、利益传输和代表等功能。
这一点对中国的社会治理是非常重要的，所以，如果说中国存在着这样一种组织化的现象，就是个人和组织的关系，组织可以帮助个人把他的需求通达，跟国家的政策联系起来。
从宏观来看，组织关系在全国范围的形式是统一的、集中的，但是在实际控制权方面，特别是提供刚才所说的这些重要的职能方面，它是分包性的，是在基层处理的，这点又和原来的乡绅制有某种类似性。但是基层处理事务的原则是千姿百态的，因地制宜的，因此它不是由国家统一领导，甚至也不是以国家统一的法律规则作为解决问题的标准。
新时代的基层治理
这样一种情况在最近的十年到二十年当中正在出现瓦解，这个瓦解的挑战动力主要是来自于两项社会变迁，一个是社会流动，大多数人已经离开了自己的单位，开始自由地选择职业；第二个动力是来自于新型市场里形成的这种社会组织的社会职能，这种新的生产企业单位的社会的职能，刚才我们提到传统的典型单位的这些社会职能其实正在萎缩。
我们的统计表明，如果把城镇就业人数跟国企、集体企业和行政事业单位的就业人数作一个对比，因为后面这三种是典型意义上的单位，我们发现，在过去十年当中，它的数量是急剧下降的，下降到最近在2012年、2013年、2014年、2015年的时候，在城镇就业的人口里只有1/4的人是在典型意义上的单位组织中，换句话说，有3/4的人已经不是在典型意义上的单位组织。
还有是乡村组织的变化，在过去十年中，我们的自然村减少了大约90万个，从300多万自然村变成了200多万自然村，原来在自然村所有的那些职能，比如协调矛盾等那样一些传统职能也跟着这些变化消失了。
再一个是文科毕业生的毕业走向。我们发现，进入典型单位的人在过去十年当中一直是下降的，而且下降的幅度非常大，而进入到基层、进入到自由职业甚至是待业，换句话说，不是进入到国企、文化事业单位那种典型意义上单位的人正在增加。
解决问题通道的变化。1988年的时候，问他，如果你出了问题如何解决？70%多的人都说我找的是单位，我是通过单位解决我的问题的。这个数字在90年代下降到百分之五十几，在2015年的时候，新的全国社会心态的调查，只有13%是通过单位来解决自己的问题的。这说明1949年以来所建立的单位所具有的那五项职能，比如应责、协调、代表、连接和庇护这些职能，在大部分人群中消失了。消失的原因不是因为政策和法律的变化，而是因为他们和单位组织的关系不在了。
新时代基层治理的挑战
这样一种历史性变化是非常值得注意的，因为它对社会的治理提出了一些重要的挑战。
在我看来，这些挑战表现在这样一些情况：中国的个人与组织的关系的再次改变正在广泛地发生，因为个人和公共体制之间的常规的关联，在1949年以来通过组织建立起来的这种常规关联对大部分人来说已经中断，失去了意义，所以基层的利益平衡机制对大部分人来说作用式微，但是替代性的机制并没有建立起来，因为这个替代性的机制必须是适应当前新的社会情况。
这是前所未有的一个对治理的挑战，这个挑战主要表现在这些方面：一是个体和组织的关系，我们正在从一个典型意义上的单位组织化社会转向公共社会，刚才蔡禾教授提到，大多数人更愿意自己寻找职业，而不是进入到一个组织。从适用于低流动的分割性的信息系统、信用控制系统、税制和福利系统，到适应于高度流动的社会治理系统，从间接的治理到直接的治理，如何建立由国家主导的制度化的回应和代表体系是我们目前的一项重要任务。
刚才我们讨论了，国家并没有建立起来由国家所领导的制度化的回应和代表体系，因为这部分职能过去是由基层组织来承担的。从治家的特殊主义规则治理到治国的普遍主义规则治理，从家长权威到一个制度化的公共权威，所有这些都是一些重要的挑战，是我们的社会变迁、是我们个人和组织相互之间的关系发生了这种历史性变化所提出的挑战。
我个人预计，如何回应这样一些挑战和问题会影响中国治理体系再次变革，因为中国社会的个人与组织关系的架构正在进入一个重新组织化时期。
本文基于张静教授在2017年11月4日清华大学《“新时代社会治理的中国道路”高端论坛》发言整理而成，略有修改，未经发言人审阅。整理人：王海宇