摘 要：基层治理的问题场景具有多样性和易变性，通过引入“时间变量”，区分急迫议题与常规议题，可以识别基层治理的两种组织逻辑，分别是权威整合与契约协同。对于急迫议题来讲，公共部门需要发挥主导作用，构建纵横穿透的治理机制，调动多方主体及其资源，尽快缓和矛盾；对于常规议题来讲，则要兼顾各方诉求，构建议事平台，让契约协同有效地运转起来。案例研究发现，任何单一的组织逻辑都难以适用于所有场景，基层治理的有效性取决于议题属性与组织逻辑的匹配度。随着议题属性发生变化，公共部门需要调整注意力分配、组织架构、叙事策略及政策工具，推进组织模式的适时转换，实现应急响应与长效治理的韧性平衡。本文通过构建“议题属性－组织逻辑”分析框架，探究基层治理的动态调适机理，有助于系统阐释基层治理的方法论，为提升公共事务治理的稳健性和适应性提供有益思路。
在加速推进的城镇化过程中，社会流动性显著增强，城市基层治理面临“乌卡”（VUCA）环境带来的新挑战。在基层实践中，面对重大任务或突发事件，地方政府常常通过行政干预手段，动员多方主体参与，分解任务指标，要求各方在规定时间内落实任务。权威主导型治理具有迅速响应、高效处置的优势，也存在资源消耗较大的问题。基层治理具有多任务属性，除了急迫事项外，基层政府还要应对大量常规任务。由于公共资源的有限性，当一项议题的风险性明显降低时，如果公共部门不调整议题设置及注意力分配，则会导致公共资源低效配置，致使其他急迫问题的应对面临资源投入不足的挑战。
基层治理的已有文献大多聚焦于特定情境，尤其是关注急迫场景的治理模式，凸显了权威介入的独特作用，而较少探讨危机事件化解后的治理转型。公共部门既要应对突发事件，迅速抽调资源，也要针对常规问题引入市场和社会机制，提升基层事务治理的可持续性。本文引入“时间变量”，考察基层治理的议题属性与组织逻辑，通过典型案例研究提炼不同组织逻辑的运作机制，解析逻辑转换如何提升基层治理的稳健性与适应性，从而为理解公共事务治理提供新的方法论。
一、文献回顾
城市基层事务涉及多元主体，具有跨界性、互赖性与演化性，仅靠专业分工的科层体系难以有效应对，需要构建跨层级、跨部门、跨系统的组织体系，协调多方主体采取行动。当突发事件对治理系统产生冲击时，地方政府需要在短时间内协调多方资源，有效化解风险。为解释政府系统应对非常规事务的行动逻辑，学者们提出了运动式治理、整合治理、统合治理等理论建构。
其中，运动式治理通过自上而下的政治动员方式，打断或叫停科层体制的常规运作，调动各方面的资源，快速解决特定问题。运动式治理由领导者提供注意力支持，以政治动员代替常规运作流程，调动各方主体及其资源来完成特定任务，形成全面动员、高效运转的治理机制。具体到基层场景，上级政府聚焦注意力于重点议题，提出任务指标，传递责任压力，基层行动者将“软指标”升级为“硬任务”，最大限度地进行资源协调，以保证具体事项的有效完成。在这一过程中，基层治理的条块部门之间针对棘手问题，基于资源互赖寻求合作，构建跨越组织边界的临时性“政治联合体”，从而实现治理资源的短期集中，携手应对具有显著问责压力的刚性任务。这种联合体不仅包括行政部门之间的横向联合，也包括跨层级的纵向联合，以及跨越公共部门边界的政社联合。
随着研究的深化，学者们进一步总结中国基层治理的实践逻辑，提出了整合治理、统合治理的运作机制。针对风险性与紧迫性较高的基层事务，整合治理理论注重发挥公共部门的主导作用，通过行政命令、利益交换、价值认同等整合机制，对市场和社会主体进行跨界整合。统合治理论者提出，党组织在处置基层治理难题中发挥引领与统合的作用。对于列入优先议程的公共议题，党组织统合各方主体，通过政治整合、组织整合和社会整合，推动各方行动者相向而行，提升了问题回应与解决能力。在城市基层治理中，街道和社区党组织作为中心行动者，发挥引领作用，通过构建议事平台，协调并整合物业企业、业委会、居民代表的利益诉求。面临重大任务时，在政治权威的引领下，公共部门成立领导小组、工作专班、指挥部等组织，统筹协调多方人员和资源，高效处置基层难题。
运动式治理、整合治理、统合治理机制均强调以政治动员和政治权威为支撑，产生强大的政治势能，调动多方主体统一行动，集中资源处置基层面临的棘手问题。上述运作机制凸显了政治权威的整合作用，有利于突破常规运作，转换已有的治理安排，在突发事件应对中具有显著的变革能力和效率优势。面对多重任务，基层机构由于可支配的资源有限，应对棘手问题时常力不从心，表现出治理低效或失灵，致使问题持续积累。运动式治理在领导者注意力的推动下，通过紧急动员的方式，跨层级、跨部门抽调资源，使得整个组织体系进入高度关联、高效运转的状态，有利于快速应对棘手问题。
运动式治理也存在自身的局限性，它以叫停科层体制的常规运作为典型特征，如果频繁采用运动式手段，常规组织方式的合法性就会面临挑战。在有限资源的约束下，如果不区分问题属性，过于依赖动员处置问题，基层组织则会面临任务超载、负担过重的挑战。有研究者提出，运动式治理诉诸政治权威与行政命令解决难题，需要支付巨大成本，尽管在短期内成效显著，也面临难以持续运作的困境。批评者还提出，过度依赖突击式管理容易导致部门惰性与卸责，忽视事前与事中管理，放松日常监管，有意识地将常规事项留给权威介入处置。在权威退出后，监管力度下降，运动式治理就会陷入周期性怪圈。因此，在突发事件应急处置后，如何构建长效机制是基层治理亟待探讨的重要课题。
为回答这一问题，一些研究者区分运动式治理与常规化治理，提出将运动式治理积累的有效机制转化为常规安排。有学者提出，运动式治理与常规治理并非完全的替代关系，也可以并存、互动并形成协同效应。有研究者从合法性的视角，提出通过制度建设和目标拓展，将领导小组嵌入常规科层体系，为运动式治理赋予行政和社会合法性，实现运动式治理的常规化运作。也有研究者认为在强政治势能推动下，通过政策迭代探寻长效机制，实现运动式治理的常规化转型。有研究进一步提出，政府治理需要保持组织结构的弹性，通过组织学习途径提高对环境的适应性，从而兼容常态治理和应急治理。
上述研究提出了在运动式治理与常规化治理之间进行转换的必要性，为探究基层治理的长效机制提供了新思路，但对转换路径与调控机制的探讨较为薄弱。为应对棘手问题，基层治理需要灵活应变，根据问题演化推进组织创新。运动式治理与常规化治理代表着基层治理的两种类型，两者具有各自的组织逻辑。在运动式治理之后，基层问题并不会复原到初始状态，决策者需要站在新的起点，再造常规化治理机制，保持治理安排的动态稳健性。探究基层治理的模式转换，有必要解析运动式治理发挥效能的前提条件，厘清运动式治理的底层逻辑，实现“好钢用在刀刃上”。对于常规事务来讲，则需要兼顾多方利益诉求，构建更具包容性的治理安排。既有研究较少关注基层治理的议题属性，对运动式治理与常规化治理两者关系的研究有待深化。如何建构适配不同情景的基层治理方法论，既有效克服对运动式治理的路径依赖，又规避常规化治理在应急情景下的失灵困境，是推进基层治理现代化亟待回答的关键问题。
鉴于此，本文将“时间变量”引入城市基层治理研究，关注随着时间推移议题属性的演化以及基层治理的逻辑转换。针对基层治理的议题属性与组织逻辑开展研究，有助于弥合运动式治理与常规化治理之间的理论张力，揭示基层治理的动态调适规律。本文提出如下问题：城市基层事务可以区分为哪些场景，分别适用于何种组织逻辑？不同的组织逻辑是如何运作及转换的？逻辑转换何以提升了基层治理的稳健性？对于上述问题的回答，有助于更好地把握基层治理的方法论，增进对基层治理运行机理的认知。
二、议题属性与组织逻辑：城市基层治理的一个分析框架
随着社会流动性增强，现代城市治理面临复杂的任务环境，基层问题的处置受到多重因素的影响。基层事务的复杂性意味着单一的组织模式难以适用于所有议题。政府系统需要区分问题情境，调整注意力分配，调适政策工具，实现工具选择与议题属性的精准匹配。
（一）“时间变量”与基层治理的议题演化
基层治理的已有研究大多关注具体情境，尤其是聚焦应急场景，而对情境变迁与治理转型的探讨较少。本文引入“时间变量”，通过考察议题属性的变化，解析基层治理的逻辑转换。对于公共事务治理来讲，决策者的注意力是十分宝贵的资源，在特定时间内，只有少数议题能获得重点关注。基层政府需要研判问题的风险性，区分轻重缓急，合理分配注意力，调整权威介入方式，推动治理模式的动态转换。
1.“时间窗口”触发议题设定。
在特定的时间窗口，政府系统根据问题演化，确定基层治理的重点议题。从长时段看，基层治理由多个“关键时点”组成，政治权威的影响、矛盾冲突的升级、重大危机的缓和都可能引发情境变迁，打开议程设置的“时间窗口”，致使议题迎来“转折点”。政府系统抓住窗口时机，调整注意力分配，推动基层治理聚焦某项议题。
2.“时间压力”决定工具选择。
处置不同性质事务面对的时间压力具有差异性，有的事务具有高风险、显著性和紧迫性特征，问题应对的时间压力很大，也有一些事务的风险较小，问题处置并不紧迫，各方可充分协商，达成共识后付诸实施。地方政府需要研判问题处置的时间压力，调整权威介入、社会动员、跨界整合的力度，选择合适的治理工具。可以说，“时间压力”是影响治理工具的重要变量。
3.“时间推移”引发议题演化。
随着时间推移，基层事务的议题场景持续发生变化。面对突发危机，在高风险状态下，公共部门需要快速予以回应，抽调资源进行应急处置，控制事态发展。随着时间推移，问题趋于缓和，领导者则要减少注意力分配，更多依靠常规手段进行治理。
（二）议题属性与基层治理的组织逻辑
依据一项议题的风险性和紧迫性状况，基层事务可分为急迫议题与常规议题两种类型。对于不同性质的议题，公共部门的介入程度具有差别，形成了差异化的组织逻辑，如表1所示。
1.急迫议题的权威整合逻辑。
当一项基层事务面临重大机遇或风险时，为获取收益或化解风险，公共部门需要迅速响应，协调多方主体采取联合行动。急迫议题属于非常规事务，具有较高的风险性与不确定性，给政府治理带来了时间压力。公众关注也给政府系统带来了社会压力，上级关注使得基层治理面临奖惩压力。为了尽快采取措施，政府系统将这类议题列为重点事项，在政策议程中予以优先处置。
为应对急迫议题带来的挑战，基层治理需要发挥政治权威的引领和整合作用，通过党政联合发文，将该议题列为重点问题，动员多方主体参与。从实际运作看，权威整合逻辑通过成立领导小组或工作专班，搭建跨界合作网络，包括跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的组织体系，形成纵横穿透的治理网络，为问题处置提供更多的人力和资源支持。在实践中，权威整合采取“强干预”方式，党组织直接介入基层治理，发挥统筹协调作用，促使公共机构、市场主体、社会主体共同发力。权威介入提供了政治势能，增强了对各方资源的统筹力，在短期内动员大量资源，有利于突破组织惰性，快速采取行动，及时化解重大风险。在危机状态下，上级权威提供跨界动员，发挥兜底作用，有利于保障基层治理处于有序状态。权威整合逻辑意味着打破常规运作，如果不论轻重缓急，各类议题都采取整合模式，则会增加公共部门负担和运行成本。
2.常规议题的契约协同逻辑。
基层治理的大量事务属于常规议题，这类问题经常出现，具有低风险、结果可预期的特征。由于潜在风险较小，上级政府的关注度较低，基层治理的时间压力小，行动者具有更大自主权。这样，参与者的话语权相对平等，各方基于规则和共识达成契约，依据协议进行协同治理。在上位法的规范下，各方主体通过交流增进相互理解，基于信任、互惠和承诺达成共识，签订契约或协议，形成问题处置的基本规则和程序。各方主体依据契约履行各自的责任和义务，并享有相应的权利。常规议题的协同治理也要发挥领导力的作用，促使利益相关者达成共识，但这种领导力不依赖于强制性指令，而是以互利互惠为前提。领导者既可能来自公共部门，也可能来自企业或社会组织，他们投入时间和精力，承担劝说和调解的角色，鼓励参与者相互倾听，并综合不同的利益诉求，进而提出新观点、新思路，以此凝聚共识。
对于常规议题来讲，领导者的介入度较低，基于契约的协同治理成为主导逻辑。与权威整合相比，契约协同的组织结构更为灵活，有利于兼顾参与者的多重目标，提升基层治理的包容性。议事平台的构建有助于在行动者之间增进协商，在交流中促进知识共享，拓展横向协作网络。在契约协同逻辑下，公共部门也会为跨界合作提供助推，但并不主导协同过程，形成了可持续运作的治理机制。当面临重大挑战或遇到重大风险，各方主体难以达成共识，契约协同面临失灵时，则需要政治权威入场，召集各方行动者，重构组织机制，提升应急处置能力。
（三）议题演化与组织逻辑的辩证转换
城市基层事务的议题情境处于持续演化之中，基层治理需要考虑情景条件，超越“运动式－常规化”的二元叙事逻辑，根据议题属性的变化灵活调整组织方式。权变理论指出，世界上不存在最佳的组织方式，不同的组织方式具有不同的效果，有效治理取决于组织方式与任务环境的匹配性，决策者需要根据任务环境的变化，灵活调整组织方式。有研究者区分了领导行为的不同类型，指出领导者需要根据外在环境的变化调整领导风格，在不确定性情境下，为下属指明工作目标的实现路径，比单纯的情感交流更有利于提升组织绩效。
权威整合逻辑适用于急迫议题，政治权威深度介入，在政治势能的作用下，动员多元主体参与，整合各方资源，在短时间内采取一系列措施，控制风险扩散，缓解问题情势。随着设定议题的风险因素消退，领导者将注意力转移到其他议题，政治势能随之降级，急迫议题转化为常规议题，契约协同则成为问题应对的主导逻辑，如图1所示。在已有规则的约束下，多方主体通过对话积累共识，达成集体契约，开展协同行动。当出现非连续突变、需要应急响应时，公共部门仍需要快速介入，提供援助和支持。
在急迫议题向常规议题转化过程中，公共部门需要设置过渡性质的“转换期”，尽可能减少激烈震荡。随着权威整合机制的实施，重大风险因素消退，时间压力缓和，但常规化的治理模式尚未形成，基层治理进入“转换期”。一方面，权威整合对公共资源的消耗过大，如果持续运作下去，基层治理就会面临有限资源、全面责任的难题。另一方面，随着议题的风险性降低，公共部门减少干预，市场和社会机制开始发挥更大作用。为化解逻辑转换过快衍生的负面问题，公共部门需要提供转型方案，根据反馈推进迭代创新，保证基层治理稳健过渡到新形态。
三、北京市C区应急物业转型的案例分析
物业管理是城市基层治理的重要内容，也是影响居民生活幸福感的关键因素之一。本文选择北京市C区应急物业转型进行典型案例研究，采用过程追踪法，以标志性事件为节点，区分不同情境，考察物业管理从应急模式走向常规化的变迁历程，从局部到整体，形成相互关联的证据链。笔者对该案例保持着长期观察，在C区D街道、W街道，Y物业公司展开多轮调研，收集一手资料。针对部分老旧小区存在物业“失管”问题，C区在党建引领下，引入国企物业提供托底服务，在短期内取得较好效果。随着物业服务问题得以缓解，C区推动逻辑转换，引入契约化、联盟化的物业服务机制，形成了可持续运作模式。
（一）从长期失管到应急接管：急迫议题的权威整合模式
1.老旧小区物业管理成为急迫议题。
长期以来，老旧小区物业管理是城市基层治理的棘手难题。C区是北京市主城区中面积最大的行政区，也是首都国际化程度最高的区域之一。截至2019年初，该区共有住宅小区1925个，分为商品房小区、保障房小区、房改房小区、老旧小区等类别。部分老旧小区原由建设方自管，由于历史原因，在单位破产或兼并重组后，这些小区的物业服务处于“失管”状态。在不得已的情况下，一些老旧小区居民自行组织起来，实行自我管理，承担保洁、停车管理、垃圾清运等工作。老旧小区设施陈旧，加上部分住户习惯由单位提供物业服务，对市场化物业付费的接受度较低，物业服务欠账较多，与居民对美好生活的期待之间存在较大差距。
2019年1月，北京市实施“接诉即办”改革，物业服务成为居民投诉较多的领域之一。当年1—4月，C区共收到市民对物业问题的投诉9000多件，老旧小区成为物业投诉的“重灾区”，有关老旧小区管线“滴漏”问题的投诉尤为突出。“接诉即办”考评使老旧小区的物业投诉成为C区政府高度重视的一项议题，领导者注意力的聚焦加快了议程设置。C区D街道办事处一位负责人表示：“‘接诉即办’是市委一号工程，每月都有排名，街道党政正职需要承担责任，我们街道的老旧小区较多，完成指标的压力很大。”
在现实问题倒逼与上级考评的驱动下，老旧小区物业管理成为急迫议题，面临持续的压力传导，需要在短时间内集中资源予以重点解决。老旧小区建立物业付费机制，需要平衡居民、物业公司、产权单位等多方诉求，通过协商进行调适，在短期内不容易达成共识。物业问题的急迫性与制度建设的长期性之间存在悖论，这促使C区政府直接介入，采取非常规手段，先解决老旧小区物业失管问题，再逐步引入物业收费机制。2019年5月，C区将提升老旧小区物业管理水平列为年度重点任务，创设了“时间窗口”，成为应急物业启动的关键节点。区房管局联合有关部门成立工作专班，根据“接诉即办”周投诉量对居住小区与物业企业进行排名，根据月投诉量对街乡进行考评，发布绩效排名，强化责任约束。工作专班每月召开专题会，由区领导挂帅，进行统一调度，通报投诉量居前的小区与物业企业，并要求街乡承担属地责任，着力提高问题解决率和居民满意率。C区要求街道干部直接对接居住小区，主动排查多发问题，优先解决产权单位完全退出、设施亟待改造的老旧小区物业问题。
2.C区组建国企物业提供“托底服务”。
为解决老旧小区物业难题，2019年5月，C区委托区属国有企业组建Y物业公司，由母公司提供资金支持，为矛盾突出的老旧小区提供托底性质的物业服务。区委组织部牵头引领老旧小区物业改造事项，组建工作专班，协调区委社会工委、区房管局等部门，出台《党建引领老旧小区物业服务试点工作方案》，明确将国企物业进驻作为老旧小区物业整改的重要举措。当时，C区对Y物业公司提出的要求是“提供基础的物业服务，扭转无人管或管不好的问题，解决12345热线投诉集中的物业矛盾，降低物业投诉量，提升居民生活质量”。
面对急迫情景和时间压力，提升老旧小区的物业进驻率成为一项重点任务。C区党政系统对Y物业公司提出“国企托底”“责任担当”要求，Y物业公司进驻物业失管小区成为国有企业履行政治责任与社会责任的重要体现。Y公司一位负责人讲：“我们当时是‘自带干粮’，为失管弃管小区进行物业托底，免费提供物业服务。区委组织部要求我们在年底完成43个街乡插遍红旗的任务，并定期汇报进驻情况。”根据老旧小区实际状况，Y公司制定了“保安上岗、保洁上楼、车停有序、人居提升”的基础性物业服务标准。Y公司实行项目制运作，面向老旧小区组建项目部，派专人进驻担任项目经理，全权负责小区内物业服务的具体事项。项目部遇到难以解决的问题时，上报属地街道和社区，由其统筹协调相关资源进行处置。
3.老旧小区物业服务实行“先尝后买”。
在C区领导支持下，Y公司成为物业服务的行业带头人，顺利接管了C区多个老旧小区。位于D街道F社区的S小区是Y公司接管的首个老旧小区，2019年6月，D街道与F社区通过指定应急物业的方式，将Y公司引入S小区。Y公司选派骨干人员，组建“第一项目部”常驻S小区，处置物业具体事项。F社区两委班子、S小区党员代表与Y公司党员骨干成立“项目临时党支部”，针对重点问题进行决策部署，并在小区内部进行社会动员，推动居民配合工作，保障重点任务落地见效。由此，S小区形成了政治引领、国企托底、项目部运行的“红色物业”组织模式。
在接管过程中，为避免物业定价争议导致企业进驻遇阻，Y公司采取了“先尝后买”“先单项后综合”的工作方法。（1）“先尝后买”。在进驻初期，Y公司并未与S小区签订物业服务合同，而是免费提供3—6个月物业服务，当居民对Y公司表示认可后，再过渡到居民付费购买服务的运作模式。（2）“先单项后综合”。Y公司刚接管S小区时，该小区办公场所有限，难以容纳较多物业服务人员以及大型设备。为此，Y公司先提供保安、保洁等基础性单项服务，等条件允许后再增派人员，丰富物业服务内容，提高服务质量，通过“先易后难”的方式，逐步覆盖小区绿化、设施检修、车辆管理等综合事项。
S小区的楼栋与住户较少，物业服务难以形成规模效应，Y公司面临投入较大、成本较高的难题。为此，D街道办事处与F社区居委会搭建平台，整合周边小区的共性物业需求，与相邻的企业自管小区的产权单位协商，由Y公司统一提供物业服务。F社区书记介绍：“通过街道与社区牵线搭桥，两个相邻小区打通连成一个大住宅区，在道路两头设置道闸门岗，保安从20人降到10人，减少了Y公司的人员支出。S小区隔壁之前由产权单位自管的5栋楼也将保洁、绿化、停车服务包给了Y公司。”在街道与社区的助力下，Y公司全面进驻F社区，在更大空间范围内提供物业服务，Y公司的收入状况显著提高。
（二）从临时托底到可持续运作：常规议题的契约协同模式
1.物业转型成为新的政策议题。
在C区党委和政府推动下，Y公司作为国有企业，担当起部分老旧小区的应急物业服务责任，通过多种渠道筹集并整合资源。截至2019年12月，Y公司共进驻了26个老旧小区，接管面积超过50万平方米，基本实现了对C区物业矛盾突出老旧小区的全面接管。Y公司接管后，老旧小区的基本物业服务显著改进，居民拨打12345热线投诉物业问题的数量明显下降，老旧小区物业管理议题的压力开始减弱。问题情境的变迁为C区推动物业转型，构建常态治理的制度安排提供了“政策窗口”。C区政府不再直接介入物业管理过程，转而采取柔性助推方式，注重激活社会资本，促成多方主体的自愿合作。随之，Y公司提出老旧小区物业服务收费议题，倡导构建市场化运营机制，推动物业服务从急迫状态的应急议题转为常规议题。
Y公司通过参与和管理公共空间，致力于维护公共利益，增进社会福利，促进社会公正。作为国有企业，Y公司提供物业服务需要探寻稳定的收入来源，尽可能实现收支平衡。面对“接诉即办”考核的压力，C区党委和政府将老旧小区物业服务列为应急议题，采取权威引领的整合手段，要求区属国有企业成立Y公司，“自带干粮”进入老旧小区提供物业服务。“国企托底”在短期取得了明显成效，但它依赖于大量资金投入，Y公司成立后一直处于亏损状态。为扭转这一困境，2020年5月，C区提出物业服务提升三年行动计划，要求打造物业服务“可持续示范点”，探索老旧小区物业管理新模式。由此，物业管理的议题设置迎来重要转折，如何推进应急物业转型成为一项常态任务。
2.物业服务引入“契约”机制。
S小区解决物业失管问题后，D街道提出“物业收费”议题，推动物业服务由免费走向付费。在这一过程中，物业费定价是难点，各方主体展开多轮协商，街道和社区党委多次协调，最终达成共识意见。起初，Y公司引入第三方公司对S小区的物业服务级别进行评估，确定了2.8元/（米2·月）的价格。然而，居民并不接受，认为物业费定价过高。双方就物业收费标准产生争议，致使签订物业协议事项延期。
为化解争议，D街道搭建沟通平台，在F社区、Y公司、S小区居民代表之间增进协商。Y公司向居民代表解释物业服务定价的测算标准。D街道提出“以奖代补”机制，S小区垃圾分类达到规定标准后，街道办事处按照3元/（户·月）的标准对Y公司提供奖励。F社区居委会也提出补偿方式：该社区闲置的办公用房可提供给Y公司从事经营活动，公共区域的停车管理、广告收入作为物业的补充收入。同时，F社区两委班子承担“包楼”沟通任务，动员居民党员入户沟通。经过多轮协商，最终确定了0.8元/（米2·月）的物业收费标准，形成了各方都接受的物业协议。
2019年12月，S小区召开临时业主大会，审议通过与Y公司签订物业服务合同的决议，对合同内容进行公示。随后，F社区居委会代表S小区业主与Y公司签署协议，确定物业服务的范围、内容及收费标准。由此，Y公司在经历半年的物业“扶持期”后，与S小区正式签订物业协议，这意味着物业服务引入“契约”机制，迈出规则带动协同治理的关键一步。
2020年5月，新修订的《北京市物业管理条例》付诸实施。该条例提出，居住小区突发物业失管状态时，街道办事处可组织有关单位确定应急物业服务人，提供供水、垃圾清运、电梯运行等应急物业服务，费用由全体业主承担。对于不具备成立业主大会条件、未能选举产生业委会的居住小区，由街道办事处负责组建物业管理委员会（简称物管会），作为临时机构承担相关职责，组织业主共同决定物业管理事项。物管会由居民委员会、业主、物业使用人代表组成，其主任由居委会代表担任，副主任由居委会指定一名业主代表担任。根据上述规定，C区推动老旧小区全面成立物管会，经过协商议事，Y公司与物管会全部签订了物业服务合同，并与住户签订物业合同，推进了契约化治理。
3.构建“大物业”反哺“小物业”机制。
截至2022年底，Y公司与进驻的各个老旧小区都签订了物业服务合同，建立了契约带动的物业治理机制。其中，最低收费标准为0.7元/（米2·月），最高标准为2.3元/（米2·月）。然而，由于老旧小区的物业费标准较低，难以覆盖Y公司的运营成本。为实现可持续经营，Y公司亟须拓展盈利渠道。为此，该公司成立两家子公司，拓展业务板块，承接C区政府购买服务项目，承担办公楼、人才公寓、展览馆、口袋公园、园林绿化等项目的物业服务，通过“大物业”牵手“小物业”方式，以“大物业”项目的盈利来反哺“小物业”的收支缺口。
自2021年起，Y公司旗下的两家子公司与C区D、W两个街道建立物业合作机制，街道办事处将所拥有的办公楼、人才公寓、体育中心、展览馆、口袋公园、商务写字楼的物业服务交给Y公司运营，将公共区域的绿化保洁、停车等物业服务需求，委托给Y公司承接。此外，Y公司的母公司将多家下属企业办公场所的物业服务委托给Y公司提供。这些举措拓展了Y公司的盈利渠道。该公司一位负责人讲：“Y公司是区属国企成立的物业企业，在属地范围内具有很强的资源链接能力，街道层面通过合并物业服务同类项，将其打包给Y公司承担，为老旧小区的物业服务提供补偿，依靠‘政府买单+企业买单’补贴‘居民买单’，基本实现了收支平衡。”
4.构建属地物业“联盟”机制。
在推动应急物业转型的同时，公共部门与市场主体、社会主体共同探索了物业服务的模式创新。2023年，W街道与Y公司构建了物业联盟，旨在增强辖区内多家物业企业的横向协作，在应对物业难题中形成合力。物业联盟包括辖区内13家物业管理企业，由各单位选派党员加入，成立物业联盟党支部。物业联盟由W街道工委发起，办公场所设在该街道H社区。在物业联盟内部，Y公司属于国有企业，发挥行业带头人的作用，负责牵头制定联盟公约。联盟公约规定，当遇到自身难以解决的物业问题时，物业联盟可协调成员单位提供有偿服务。当物业联盟遇到无法应对的难题时，将问题上报街道提级办理，由街道出面进行统筹协调。
为避免物业联盟内部各单位职责不清导致合作困境，Y公司牵头细化了物业协作的常见场景，制定了公共区域维护、公共管线维修、入户维修、大件垃圾清运的协作规则和流程，为成员间合作提供基本规则。W街道办一位副主任表示：“物业联盟促进了资源共享与优势互补，小物业公司遇到处理不了的维修事项，可协调大物业公司处置，双方根据规则确定付费事项和标准。”
综上所述，C区部分老旧小区经历了从物业失管、组建应急物业到建立常态物业的转换过程，关键时间节点与政策措施如图2所示。在物业失管阶段，居民对物业服务的投诉较多。在“接诉即办”的考评压力下，老旧小区物业服务成为急迫议题。议题情境的变迁为C区创设应急物业机制提供了窗口时机，C区开展专项整治，成立区属国有物业公司，进驻问题突出的老旧小区，提供托底性质的物业服务。随着国有企业接管老旧小区物业，物业投诉的高发状态得到缓解，议程设置进入转换期，构建可持续运作的老旧小区物业管理模式进入政府议程。C区提出“物业付费”议题，致力于推进物业服务的契约化运作。经由协商议事，Y公司与老旧小区的相关主体签订物业协议，实现了从“自带干粮”到“物业收费”的逻辑转换。此外，Y公司探索“大物业”反哺“小物业”，与属地街道合作构建物业联盟机制，推进资源共享、物业协作，提升了老旧小区物业服务的可持续性。自此，C区老旧小区物业管理从权威整合模式转型为契约协同模式。
C区应急物业转型的成功实践对老旧小区解决物业难题具有启示意义。老旧小区物业服务具有很强的公益属性，难以完全通过市场化途径提供，也不可能完全由政府包办。改进老旧小区物业服务，既要厘清政府与市场主体、社区组织的责任边界，也要构建政企合作机制，保障老旧小区物业服务供给的可持续性。鉴于此，政府有必要将社会企业模式引入老旧小区物业服务，对这类企业提供必要的政策和资源支持。社会企业是社会公益与市场经营相结合的产物，它介于公益与营利之间，是一种具有复合功能的组织机构。从组织演化看，社会企业是针对市场失灵、政府失灵或志愿失灵的领域，通过创新企业运营模式，从而兼顾公益使命和商业目标。社会企业既通过市场化途径获取收益，也通过非市场手段筹集资源。在急迫情境下，C区设立物业扶持期，引入国企提供物业服务，避免物业矛盾升级。当议题转向常态情境时，Y公司创新运营模式，通过引入契约机制、拓展服务规模等途径，增加物业项目收入，形成了“微利可持续”的运营模式。该模式既保证了老旧小区基本物业服务的可持续性，也实现了社会效益与经济效益相平衡。社会企业提供物业服务，既遵循商业逻辑和契约精神，也追求公共利益，政府需要提供必要的扶持性政策，助力企业面向老旧小区提供物业服务。
四、城市基层治理逻辑转换的运作机理
北京市C区应急物业的转型过程展现了城市基层治理的情景演化与逻辑转换。随着议题的急迫性和风险性发生变化，地方政府调整介入方式，提供新的政策叙事，重组政策工具，推动权威整合转向契约协同，如图3所示。在案例研究的基础上，本文提炼权威整合与契约协同各自的运行机制，总结基层治理逻辑转换的政策工具，并解析逻辑转换何以提升基层治理的稳健性。
（一）基层治理两种组织逻辑的运作机制
权威整合与契约协同展现了城市基层治理的两种组织逻辑，解释了政府系统在应对复杂任务时，如何采取不同的组织方式来应对议题演化。在面对急迫议题时，政府注意力高度集中，依托政治权威动员各方力量共同发力，借助权威“向下整合”资源，形成了权威整合的运作模式。当风险因素消退，议题的急迫性降低时，基层政府降低干预力度，扩大参与者的自主权，基于契约“向外拓展”资源，形成了契约协同的运作模式。
1.权威整合的运作机制。
其一，权威驱动的跨界动员。在急迫情境下，公共部门居于主导地位，政治权威直接介入并发挥影响力，进行政治和社会动员。在权威介入下，地方政府将特定事项转换为突出任务，要求各部门高度重视，调配更多资源完成任务。权威介入提升了对企业和社会组织的动员能力，它们采取配合行动，快速响应治理需求，形成处置急迫事项的“能量场”。在本案例中，随着老旧小区物业失管成为严峻问题，C区动员区属国有企业成立物业公司，承担社会责任，提供托底性质的物业服务，迅速扭转了物业失管状态，避免了物业矛盾升级影响基层秩序。其二，应急驱动的资源整合。急迫议题给基层治理带来了时间压力，公共部门需要迅速筹集资源，提升问题回应和解决能力。在此背景下，权威整合凭借政治权威的影响力，组建“工作专班”“项目小组”“临时党支部”等协作平台，由党组织负责人或行政领导牵头，动员多方主体参与，跨层级、跨部门、跨系统筹集资源，迅速采取联合行动。这类协作平台通常表现为临时性组织，通过组织嵌入提升资源整合能力，高效完成非常规任务。在老旧小区引入应急物业案例中，C区房管局联合相关部门成立工作专班，出台物业服务试点方案，要求成立临时党支部，将有关主体统合起来，共同应对物业管理问题。其三，考评驱动的任务落实。随着一项议题成为政府工作的优先事项，决策系统不仅提供注意力支持，还将其纳入考评体系，强化激励和问责约束，促使相关部门强化责任意识，在规定的时限内完成任务。针对急迫议题，决策系统提出时限要求，设置绩效考评的“硬指标”，逐层传递工作压力，促使基层组织调整资源配置，提升问题解决能力。对于急迫任务来讲，上级政府提供强激励，将绩优者树立为典型，对未能按期完成任务者进行通报批评，促使行动者提升能动性。在本案例中，C区将老旧小区物业服务提升列为年度中心任务，依据物业投诉量对街道和社区进行排名，排名结果与年底绩效挂钩，促使老旧小区引入并改进物业服务。
2.契约协同的运作机制。
其一，协商促成的社会契约。对于常规议题来讲，由于急迫性和风险性并不凸显，问题应对的时间压力不大，行动者具有更大自主权。在正式规则的引导下，行动主体之间通过协商达成共识，签订契约，明确各方权利和义务。在新修订的《北京市物业管理条例》引导下，老旧小区纷纷成立物业管理委员会，组织业主制定小区规约，代表业主商谈并选聘物业公司，与其签订物业服务合同，督促业主交纳物业费，监督物业公司履行合同。合同规范了物业服务的内容和标准，对行动者具有法律约束力，有利于保护业主权益，减少矛盾纠纷，维护社区秩序。在本案例中，Y公司不仅与物管会、居民签订了物业服务合同，还与相关政府机构签订了物业服务协议，以“大物业”反哺“小物业”。其二，互惠促成的联盟行动。契约协同强调行动者具有平等的话语权，各方基于互惠原则进行合作，组建横向联结的行动者联盟，推进资源共享，提升物业问题的响应速度和解决能力。互惠是契约的核心精神之一，它强调各方权利与义务对等，有利于维护联盟的稳定性和执行力。公共部门牵头搭建行动网络，提供相容性激励，在多方主体之间增进合作，发挥资源聚合的乘数效应。为提升老旧小区物业问题的处置能力，C区在街道层面组建物业联盟，吸纳多家物业企业参与。老旧小区物业人员遇到自身解决不了的棘手问题时，可上报物业联盟信息平台，由物业联盟办公室协调具备能力的物业企业提供协助，助力老旧小区打造安全宜居的生活环境。其三，可持续促成的利益补偿。对于常规事务来讲，有效治理既要考虑政治和法律的可持续性，也要考虑经济收益和社会效益的可持续性。物业企业参与老旧小区治理，需要探寻可持续的资金共担机制，包括居民付费、政府扶持、企业融资等途径，保障物业服务实现收支平衡。鉴于老旧小区物业服务收费标准较低，公共部门需要提供政策支持，通过政府购买服务、减税减租、奖励补贴、资金扶持方式，对物业企业提供利益补偿。在本案例中，由于Y公司承接老旧小区物业服务的收费难以支撑运行成本，C区政府鼓励公共机构将公共区域、大型场馆的物业服务外包给Y公司，以大项目的物业收入弥补老旧小区物业收支的缺口，形成了“大物业”带动“小物业”的利益补偿机制。
权威整合与契约协同两种组织逻辑之间既存在张力，又通过动态转换提升基层治理的适应性。权威整合基于纵向权威的“硬约束”，产生纵向统合效应，从而整合内部资源，提升应急响应能力；契约协同依托横向协议的“软约束”，产生横向聚合效应，进而扩展外部资源，保障常态治理可持续运作。权威整合与契约协同的动态转换，有助于突破组织资源的“天花板”，提升基层治理的稳健性。在老旧小区引入应急物业的初期，权威整合构建了纵横穿透的治理体系，跨层级、跨部门调动资源，确保改革的顺利启动。当改革取得成效，物业投诉压力减弱，居住小区通过协商达成契约，吸引更多行动者加入，增加了资源供给，拓展了协作网络。权威整合与契约协同的行动逻辑不同，适用场景也有差异性，任何一种组织模式都不可能被另一种模式完全替代。随着情境发生变化，一种模式也会向另一种模式转换，包括在权威整合中嵌入协商机制，在契约协同中保留应急干预权，以应对动荡环境的挑战。
（二）基层治理逻辑转换的调控机制
城市基层治理的问题情景具有易变性，各种问题迅速变化，对组织体系提出了灵活性和适应性的要求。随着急迫问题的风险性降低，问题应对的时间压力减小，公共部门需要运用调控机制，将其转化为常规议题，实现成本递减、效能递增。
1.调整注意力分配。
政府职能涉及经济调节、市场监管、社会保障、公共服务、环境保护、应急管理等各个领域，然而，政府可支配的公共资源却是有限的，这就要求决策者区分轻重缓急，有效管理注意力资源，在特定时刻聚焦某些关键问题，对其予以优先关注。注意力的分配是一种高度选择性的认知策略，决策者对海量信息进行差异化处理，从而优先关注重大事项、急迫任务。在本案例中，随着老旧小区物业问题凸显，C区将其列为重点工作。随着老旧小区物业问题明显缓和，决策者减少了直接干预。相应地，契约协同发挥了更大作用，各方在协商中引入交易和补偿机制，释放了市场主体、社会主体的能动性。
2.调整组织架构。
对于涉及多方主体的急迫任务来讲，有效实施需要搭建临时组织，负责协调专项任务，促使各方主体采取协作行动。专项任务结束后，这种临时组织就会解散。在基层场景中，领导小组、工作专班、指挥部是经常见到的临时组织。其中，领导小组主要履行议事协调职能，并不承担具体任务执行。而工作专班、指挥部既进行跨界协调，又负责任务落实。C区老旧小区引入物业企业经历了成立工作专班，强化“党建引领、政府主导、国企托底”，到撤销工作专班、成立行业协会（物业联盟）、赋予物业公司更大自主权的变迁历程。为提升老旧小区物业问题的响应和解决率，2019年，C区由区委组织部牵头成立工作专班，协调多个部门采取行动。同时，区政府组建国有物业企业Y公司，进驻物业问题突出的老旧小区。经过持续努力，C区老旧小区全部引入物业企业，实行企业化运作。在此背景下，C区撤销了该工作专班，街道、社区和物业企业具有了更大的自主空间。各街乡成立了行业协会-物业联盟，将物业企业和业主组织融入老旧小区治理。机构调整后，C区明显弱化了纵向干预机制，注重发挥业主组织和行业协会的作用。
3.调整政策叙事。
公共政策是社会建构的产物，叙事在政策过程中发挥着信号传导的功能。政策叙事通过传播特定的信念和价值观，描绘新场景，提出新概念，引导公众的意见、态度和行为，为政策变迁提供正当性。在急迫议题转为常规议题过程中，政府系统提供背景和情节，传递新信号，引导行动者改变认知，具有助推的功能。在老旧小区引入应急物业过程中，C区提出“国企担当”“托底服务”等概念，强化行动者对急迫任务的认知。随着老旧小区物业问题趋于缓和，C区提出“物业付费”“可持续运作”等新话语，出台物业服务提升方案，传播物业服务付费的案例信息，引导应急物业转为常态物业。
4.重组政策工具。
基层治理面对的问题具有动态演化的特征，公共部门需要区分问题的紧迫性和风险性，选择恰当的政策工具组合。任何单一的治理模式或政策工具都难以有效应对不同性质的现实问题。为提升复杂问题的应对能力，政府系统需要开展试验学习，在与外部环境的互动中提出新思路，开发新工具，根据情景变化调整政策组合。面对急迫问题，在内外部压力下，政府系统倾向于采取效率更高的权威整合手段，尽可能在较短时间内缓和矛盾。随着问题的紧迫性、风险性降低，为提升物业服务的可持续性，政府减少了直接介入，改变强制性手段，让市场和社会机制发挥更大作用。在应急物业转型过程中，C区对老旧小区物业管理进行重新定位，引入了物业付费、利益补偿、大物业反哺、物业联盟等政策工具，为老旧小区物业服务打造了新模式。
（三）基层治理的方法论：权威整合与契约协同的辩证统一
民主集中制是中国之治的基本组织原则。本文提出权威整合与契约协同两种组织逻辑，本质上是对“民主”与“集中”这对经典范畴的具象化解释。权威整合体现了“集中”导向下的纵横穿透力与刚性秩序，契约协同则展现了“民主”价值下的横向协作与柔性活力。两者并非二元对立，它们分别代表了跨界治理的两种运作，共同构成了动态转换的组织体系。在急迫场景下，基层治理偏向“集中”逻辑，决策者依托政治权威的统合力，将政治势能转换为应急动能，快速解决问题，提供秩序保障。当急迫议题转向常规场景时，基层治理更为注重“民主”价值，依据规则进行议事协商，基于共识签订契约。在不同场景下，决策者通过调整权威介入度，推动权威整合与契约协同相互转换，形成了兼具集中性与民主性的治理体系。
权威整合与契约协同的辩证统一体现了“刚柔相济”的治理智慧，是民主集中制原则在基层场域的创造性应用。对于急迫议题来讲，权威整合成为解决矛盾的主要机制，通过构建跨层级、跨部门、跨系统的行动网络，及时控制风险扩散。此时，契约协同并非完全消失，而是作为跨界运作的次要逻辑存在。当急迫议题转化为常规问题时，矛盾的性质发生变化，契约协同逻辑的重要性提升，但权威力量并非完全退出，而是发挥“元治理者”的角色，为契约协同提供框架性规则。当多元主体协商面临困难时，政治权威发挥协调作用，推动多方主体集聚共识。提升基层治理效能，关键在于根据议题属性的演化，推动组织逻辑进行动态转换，既要发挥“集中力量办大事”的制度优势，提升应急状态下的问题处置能力，也要构建协商平台，提升常规议题的共商共治能力。
五、结论与讨论
基层治理担负的任务具有多样性和易变性的特征，任何单一的组织方式都难以适用于各种情境。近年来，国内外文献提出了运动式治理与常规化治理的平衡议题，但大多抽象地描述二者转换的必要性，较少解释不同组织逻辑的适用场景，以及逻辑转换的实现机制。本文引入时间变量，构建了“议题属性－组织逻辑”分析框架，区分急迫议题与常规议题，厘清了基层事务的两种情景及对应的组织逻辑，为理解基层治理提供了更完整的解释图景。对于急迫议题来讲，公共部门面临的时间压力大，政府系统需要发挥权威的引领作用，借助动员、整合和考评机制，调动多方主体及其资源，集中力量办大事，迅速处置风险事项。随着急迫性、风险性降低，对于常规议题来讲，需要让规则发挥引领作用，引入契约、联盟和补偿机制，兼顾各方利益诉求，提升行动方案的可持续性。
权威整合与契约协同展现了基层治理的两种组织逻辑，两者具有各自的优势和限度。权威整合依赖于领导者提供注意力支持，可以在较短时间抽调大量资源，强化治理体系的纵横穿透力，具有较为显著的效率优势。权威整合对公共资源的消耗较大，主要适用于急迫情境，随着一项议题的急迫性、风险性降低，领导者需要调整注意力分配，减少公共资源投入，拓展横向联结，运用社会资源，让契约协同发挥主导作用。契约协同在可持续性方面具有优势，各方基于协商达成共识，签订协议，明确各方的权利和责任，有利于降低不确定性。契约本身就是信任的表现，它表明各方都清楚自身的角色和责任，愿意遵守规则和承诺。契约具有法律效力，它要求各方公开其承诺和条件，有利于协商处理分歧，提高合作的自主性和效果。
对北京市C区老旧小区应急物业转型的案例考察，为理解基层治理的逻辑转换提供了实证支撑。随着时间推移，老旧小区物业管理经历了从“长期失管”“应急接管”到“可持续运转”的治理转型。面对居民针对物业问题的投诉量快速增长的挑战，C区采取权威整合模式，成立国有物业Y公司，进驻问题突出的老旧小区，提供托底性质的物业服务，解决了老旧小区的急迫问题。随着居民投诉得到缓解后，C区将注意力转移至老旧小区物业服务可持续运作，搭建协商平台，引入契约机制，物业公司与居民签订了物业协议，探索“大物业”反哺“小物业”的补偿机制，构建属地物业联盟，推动物业服务资源共享，形成了契约协同模式。
权威整合与契约协同的动态切换是基层治理的重要方法论，改进基层治理需要引入权变思维，避免问题情境与组织模式的错配导致治理低效。决策者既要运用权威整合的“硬约束”提升应急响应能力，也要通过契约协同的“软约束”发展长效机制。随着问题的急迫性降低，通过发展互惠的运作机制，有利于节约公共资源，更好地调动市场和社会主体的积极性。在不同逻辑的转换过程中，公共部门需要设置过渡期，着力培育新机制，提供新叙事。对于常规议题来讲，公共部门也不能完全退出，在制度上仍要保留进场的权力。当出现突发情况，潜在风险迅速上升时，公共部门需要快速介入，提供援助和支持。
本研究的基本结论是：基层治理并不存在适用于所有场景的组织方式，基层治理的有效性取决于问题情景与组织方式的匹配性。决策者需要对议题演化保持敏锐性，通过调整注意力分配、组织架构、叙事策略及政策工具，推动组织逻辑进行转换。有学者提出，面对动荡环境，公共管理需要发展多样化的组织模式，从而兼顾不同情境的治理需求。无论是权威整合还是契约协同，任何一种组织模式都不可能被另一种模式完全替代。两者的组织逻辑不同，适用场景也有差异性，彼此相互调适而又互补共存。
需要说明的是，本文提出的权威整合与契约协同两种逻辑是对基层治理实践的理论抽象，两者并非截然对立的关系。基层治理模式是一个连续性光谱，权威整合与契约协同构成了光谱的两端。根据权威介入程度的差异性，在两者之间还可以进一步细分出具体的治理形态。在常规治理中，政治权威也会嵌入议事过程，只是不再发挥主导作用。在应急场景中，基层治理也要运用协商机制。除了议题属性之外，社会资本状况也会影响行动网络的建构方式。例如，在社会资本发育良好，社会合作网络发达的情况下，契约协同逻辑能够更有效地发挥作用。反之，基层治理则需要依赖权威整合，通过增加公共资源投入实现治理效能的跃升。
作者：
杨宏山，中国人民大学公共管理学院教授、副院长
李娉，华北电力大学人文与社会科学学院副教授
文献来源：
《政治学研究》2025年第4期