治理有效是城市基层治理的核心目标和基本要求。现有研究多从西方理论视角探讨城市基层治理有效问题，相对缺乏本土的理论关怀和现实关切。本研究尝试从党的群众工作方法视角，构建出城市基层治理有效的本土理论框架，探讨群众工作方法助推城市基层治理有效的逻辑。A区“创熟”工作的实践表明：通过找回群众工作方法，坚持组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众机制的系统运用，有力推动了城市基层治理结构优化、多方资源整合、公共精神培育以及党群关系建设，走出了一条区别于西方而兼具本土特色的城市基层有效治理之道。找回群众工作方法的积极实践，强化了城市基层治理的本土理论框架，为构建具有中国特色的自主知识体系发挥了牵引作用。
然而，该文具体如何，有待各位读者阅后评论。（基层治理评论编辑部）
一、问题的提出
城市基层作为国家治理架构的根基，是连接国家与社会的桥梁和纽带，其治理的有效性关乎党和国家治理效能的提升与现代化目标的实现。党和国家历来高度重视城市基层治理，尤其是党的十八大以来，中央密集出台了一系列政策文件，包括《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等，推动城市基层治理向更加社会化、法治化、智能化和专业化的方向迈进。然而，随着城市化的快速推进和社会结构的深刻转型，城市基层治理面临着前所未有的挑战，邻里信任分化、社会矛盾激化、治理效能弱化等问题凸显。这些问题的存在，不仅影响了居民的生活质量，也对城市基层政权稳定构成了潜在威胁。城市基层治理究竟该向何处去，如何实现城市基层有效治理，成为一项亟须解决的现实命题。
城市基层治理是一项涉及多方主体参与的复杂系统工程，既有研究从多种方法视角探讨了城市基层治理的有效性问题。一是行政方法视角。该视角强调政府的主导地位，关注权力的向下延伸，主张社区在组织设置、人力资源、工作方式等方面采用类似行政机关的运作模式,使政府能够由内向外、自上而下地推进社会建设，实现顶层设计与基层治理相衔接。二是社会方法视角。该视角强调社会的自治功能，关注社会部门、“第三领域”的秩序生产能力,倡导以自治避免过度行政化[4],提出“居站分离”、“三社联动”、“五社联动”等模式，推动城市基层走向多主体合作治理道路。三是市场方法视角。除了行政和社会方法，市场被认为是调和行政与社会之间矛盾的补充力量，因而被逐步引入基层治理中。市场方法强调通过引入物业、购买服务、民事交易等行为,以经济上可持续的方式助力基层社区规划、建设、运营、治理一体化融合。四是法律方法视角。该视角强调基层治理的法治化,即运用法治思维解决基层问题，依靠法治方式推动城市基层达致善治状态。
上述研究为我们理解城市基层治理的有效性提供了丰富的理论资源和研究基础。然而，以上四种理论视角还是局限于西方的理论体系，实践中并未给我国城市基层治理带来足够的有效性，理论与实践之间产生了巨大的张力。虽然已有不少研究倡导将“政党”带进基层治理,关注群众工作方法的重要作用,但缺乏对具体的本土化要素的深刻挖掘,还未真正破解城市基层治理有效的现实难题。正如习近平总书记2025年7月14日至15日在中央城市工作会议中强调的，要“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”“创新城市治理的理念、模式、手段”,这为改进城市工作方法与完善城市基层治理奠定了方向指引，也为本研究的问题意识提供了现实语境与政策观照。因此，本研究尝试从中国传统的群众工作方法入手，着力推动城市基层治理理论谱系的本土化。这一方面要丰富群众工作方法的理论认知，另一方面要强化中国式城市基层治理的话语表达。本研究关注的核心问题是：如何理解群众工作方法?其又是如何助推城市基层治理有效的?为回答上述问题，笔者从本土理论视角构建分析框架，通过对A区“创建熟人社区”工作(以下简称“创熟”工作)长时段的参与式观察，呈现中国情境下城市基层治理有效的实践经验。
二、群众工作方法与本土理论框架
（一）群众工作方法：时代内涵与要素演变
群众工作方法是党的根本工作方法，是党进行治国理政的重要组成部分。早在中国共产党成立之初，《中国共产党宣言》就明确提出，要让“劳动群众”的势力“发展和团聚”起来。中共二大提出要组建一个“大的群众党”,强调一切运动都必须有组织地深入群众。中共六大创造性地提出，“党的总路线是争取群众”。在《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东指出：“凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”在随后的革命实践中，党不断深化和完善群众工作方法，在中共七大前后经过系统的理论概括，初步形成了党的群众路线理论。1956年，中共八大第一次将“群众路线”写入党章，并且正式提出了“从群众中来，到群众中去”的工作方法，指出要通过建立制度和加强监督来保证群众路线的贯彻。改革开放后，群众工作方法作为群众路线的具体工作逻辑被确定下来。1981年，党中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中科学地阐述了群众路线的基本内涵：“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”其中，“一切为了群众，一切依靠群众”体现的是党的群众观点，回答了党“为了谁、依靠谁”这一宗旨问题；“从群众中来，到群众中去”凸显的是党的群众工作方法，回答“怎么办”的问题。1990年，党的十三届六中全会首次以党的文件形式，颁布了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》,强调“党要依靠群众又要教育和引导群众前进”。1994年，江泽民在《以人民群众为本》中指出，联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众为实现自己的利益而奋斗，这是我们党的根本力量和优势所在。2004年，胡锦涛在《做好当前党和国家的各项工作》中强调，越是矛盾突出，越是问题复杂，越要耐心细致地做好宣传群众、教育群众的工作。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视群众工作方法的理论与实践，形成了新时代群众工作方法。2013年3月至2014年9月，党中央在全党组织开展了党的群众路线教育实践活动，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，使回归群众、向群众学习成为时代特征。习近平新时代群众工作方法的重要特征是“民生路线”,把人民群众对美好生活的向往视作党一切工作的奋斗目标。习近平总书记指出，要“时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透”,“深入做好组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作”,为新时代如何发展和巩固党的群众路线提供了新的行动指南。
上述分析表明，群众工作方法是党扎根于广大群众，经过长期实践检验并不断完善，具备系统性和与时俱进的工作方法。一方面，群众工作方法具有历史的传承性。无论是在革命年代动员群众参与抗战，还是在建设时期推动社会主义改造，抑或在改革开放新时期促进经济快速发展，以及在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，“从群众中来，到群众中去”的工作原则和方法始终贯穿于党的全部工作之中。同时，群众工作方法具有鲜明的时代性。群众工作方法不是抽象的，而是具体的，其在不同的历史时期也会随形势的变迁而发展迭代，不断表现出新的理论内涵。随着中国特色社会主义进入新时代，群众工作方法的具体要素体现为组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众等方面内容。
（二）本土理论框架的构建
城市基层作为党联系群众的前沿阵地，是群众工作方法运用最广泛的场域之一。但在实践中，城市基层治理主体逐渐偏离了群众工作方法的本质意蕴,倾向于求助自上而下管理的行政方法、居民自治的社会方法以及强调竞争机制的市场方法等，导致群众沦为被治理的对象。面对当前城市基层治理群众性不足的困境，有必要找回群众工作方法，积极开展组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作，盘活潜藏于群众之中的巨大动能和治理要素，这对于提高城市基层治理的有效性至关重要。下文即将介绍的A区“创熟”案例就是通过坚持运用群众工作方法，使该区的基层治理结构得以优化、多方资源得到整合、公共精神愈发强烈、党群关系愈加亲密，可谓新时代城市基层治理有效的典型范例，走出了一条不同于西方的本土化治理路径。因此，基于理论与实践的丰富积淀，本研究尝试从新形势下本土理论的视角构建分析框架，探寻群众工作方法助推城市基层治理有效的关键密码(如图1所示)。
第一，组织群众是城市基层治理有效的逻辑起点。回顾群众工作方法的运用历史，组织群众始终承担着“元治理”角色，即以基层党组织作为核心行动主体，通过党的组织网络嵌入，为群众广泛参与提供组织保障。如果没有稳定而持久的组织网络嵌入城市基层，党员干部就很难深入群众中去，也难以把分散的群众有效组织起来。具体而言，组织群众蕴含着组织在场、组织重构、组织互嵌三个层面的内容，作用于城市基层治理的结构优化。组织在场强调突破以往党建停留在社区的局限，将党组织扩展到社区下面的小区和楼道，凸显党建链条的延伸性和全面性；组织重构强调改变社区层面的组织格局，搭建起包括社区党组织、社区自治组织、社区其他组织在内的党群共治结构，彰显组织网络的多元性和广泛性；组织互嵌强调党员的作用发挥，整合社区在职党员、流动党员和退休党员到社区各类自治组织中进行交叉任职，强化党对社区的组织领导。
第二，宣传群众是城市基层治理有效的关键环节。在城市基层治理场域，宣传群众不仅意味着广泛传播党的政策主张，而且意味着有效的群众动员，旨在激发群众的参与意识和行为。宣传群众建立在组织群众的基础之上，通过运用基层党组织的政治动员力，广泛开展宣传发动、精英识别和社会吸纳工作，以凝聚分散的主体力量，促进城市基层治理资源的有效利用。一方面，以典型故事、系列活动等进行氛围营造，以感染和发动更多群众参与基层治理；另一方面，在广泛宣传的过程中，注重对社区积极分子、能人、意见领袖以及社区社会组织和企业等的识别、筛选、吸纳和转化，把他们变成基层治理的关键力量。
第三，教育群众是城市基层治理有效的重要途径。在群众工作领域，教育群众的关键是启发和塑造群众的思想观念，尤其是在价值多元化冲击的今天，这项工作显得尤为重要。当前，基层群众“冷漠化”现象愈发明显,尽管对社区治理活动有所响应，但更多的是“象征式”与“被动式”参与，很大程度上影响了基层治理成效。这就需要群众工作者不断教育和引导群众，通过价值传导、愿景塑造、文化引领等多维方式，凝聚群众共识，涵养群众参与基层治理的意识和精神。只有内化群众对党的思想认同，实现、发展和维护群众的利益诉求，才能激发和坚定群众跟党走的信念。
第四，服务群众是城市基层治理有效的核心导向。党的性质和宗旨决定了服务群众是党的根本任务和永恒追求，这一点在党的全部工作中占据着核心位置。作为服务群众最直接、最基础的场域，城市基层必须以全方位的服务供给，满足群众个性化、多样化的需求，确保以人民为中心的发展思想落到实处。一方面，深入理解群众的个性化需求，建立科学的信息收集和处理机制，为基层群众提供精准性、针对性服务；另一方面，着力群众末梢治理，打通服务的“最后一米”,为基层群众提供延伸性、便利性服务；此外，针对新情况、新需求，还须强化服务方式、内容创新和供给，为基层群众提供拓展性、前瞻性服务。
上述四个要素相辅相成、相互促进，共同作用于城市基层治理有效。群众工作方法是我党长期实践探索的智慧结晶，其“组织—宣传—教育—服务群众”框架的生成并非简单的要素聚合，集中体现了党开展基层群众工作的本质要求和具体规范。
三、案例选取与调研过程
（一）案例选取
本研究采用单案例研究方法，以A区推进“创熟”工作为例，展现城市基层运用群众工作方法实现治理有效的现实图景。A区有常住人口371.93万，人口排名位居所在地级市首位。A区地处粤港澳大湾区腹地，区位条件优越，民营经济发达，吸引了大量外来人口，常住人口中非户籍人口占比高达55.4%,且长达数年年均人口增加超过10万人。由于人口异质性、流动性较强，A区呈现出明显的个体冷漠化、邻里陌生化特质，群众参与公共事务的积极性低、认同感弱、责任性不足，给A区基层治理带来巨大压力。为有效解决群众性不足困境，早在2011年，A区G街道在全国率先提出“创建熟人社区”工作，以党的群众工作方法为具体抓手，动员居民深度参与，助力基层善治。经过10年的前期探索，A区于2021年正式吹响全区“创熟”的号角，出台了《A区“创建熟人社区”三年行动计划(2021—2023年)》,延续并推广G街道“创熟”经验。
选取A区的治理实践作为典型案例的原因在于：一是A区“创熟”实践卓有成效。A区坚持以党建引领为主导，重视党的群众工作方法的系统运用，通过发挥基层党组织的组织力、动员力、凝聚力、引领力，激发了群众参与治理的主动性，提高了城市基层的治理效能。对这一创新模式的深度挖掘，有利于拓宽城市基层善治的路径选择。二是A区“创熟”实践得到上级部门和有关单位肯定。A区“创熟”工作的积极实践，先后得到民政部、省民政厅的高度评价和肯定，也入选过省级社区治理创新成果，具有复制推广的可行性。三是A区“创熟”实践已经得到初步推广。通过开展“创熟”工作，A区逐步实现了“陌生人社区”向“熟人社区”转变，“群众消极参与”向“群众积极参与”转变，吸引了不少周边的县市前来参观考察和学习运用。可见，以A区为典型案例对其他地区能够产生借鉴意义。
(二)调研过程
本研究的经验素材来源于笔者所在研究团队的调研过程。基于研究问题，笔者于2021年9月和11月针对A区“创熟”工作展开了田野调查，并于2022年7—8月做了为期1个月的蹲点观察，在2023年4月又进行了2周的补充调研。以长时段、多途径调研的方式，尽可能获取丰富的研究素材，深入回答群众工作方法如何助推城市基层治理有效这一关键问题。一是访谈座谈。笔者及所在研究团队先后前往A区的5个镇街、12个社区进行实地调研，在此期间与社区居民、党员、志愿者、社区社会组织成员、社区“两委”工作人员、镇街“创熟”负责人、A区民政局领导干部等进行了半结构化访谈，共收集有效访谈资料147份。二是蹲点观察。笔者利用所在研究团队与A区民政局共建研究基地的便利，前往A区G街道进行了1个月的蹲点调研。其间，以A区“创熟”行动计划专家负责人的身份，全程参与了社区“创熟”活动的开展、居民议事协调会议的召开以及小区党支部的成立等，由此形成了30份观察记录，对各类主体扮演的角色、组织机制的运作、群众参与的方式和积极性等情况有了客观的认识。三是文本收集。笔者及所在研究团队在调研过程中，收集了超过100万字的政策文件、新闻报道、工作报告、宣传手册等二手素材，并对相关素材进行了系统梳理，为本研究提供了诸多的佐证依据。
四、群众工作方法
助推城市基层治理有效的逻辑
（一）组织群众：推动治理结构优化
过去的基层治理由行政主导，基层党组织调动群众参与的作用有限。新时代，党中央强调把加强基层党的建设作为贯穿基层社会治理的主线，基层治理的逻辑开始由行政主导转变为党建引领。党建引领的关键是找回群众工作方法的组织要素，实现党组织对基层治理结构的有效嵌入，从而以“元治理”角色引导多元主体共同参与社区治理。A区在创建“熟人社区”过程中，通过延伸党的组织链条、搭建党群共治平台、发挥党员先锋作用等方式，将过去悬浮于社区当中的党的功能重拾起来，以党的组织嵌入推动社区治理结构的优化。
1.组织在场：延伸党建引领链条
确保党组织在场是A区推进“创熟”工作的重要抓手。早在2019年，A区印发了《关于织密三级党建网格、创新新时代联系群众工作的工作方案》,指出建立完善以村(社区)党组织为领导核心、经济社(住宅小区)党支部为战斗堡垒、户联系党小组为“神经末梢”、党员为“根系”的基层组织体系。此后，A区全面进行基层党建改革，将社区党支部升格为社区党委，同时把党支部下沉到小区，党建终端由社区延伸到户，以三级党建格局实现党组织的全面在场。以G街道翠颐社区为例，该社区坚持以“党建网格创建熟人社区”,构建了从社区到小区、小区到楼栋、楼栋到户的三层党建网格。社区所有事务都由党组织统筹推进，社区党委在其中发挥统一组织功能，小区党支部承担具体服务职能，户联系党小组负责动员和协调工作。在社区党的组织网络综合作用下，“创熟”同路人越来越多，群众参与社区治理的积极性也越来越强，社区善治成效显著，翠颐社区也因此获得了“全国最美志愿服务社区”“所在省‘六好’平安和谐社区”等诸多荣誉称号。目前，“三级党建网格”已在全区292个村(社区)党组织、2196个经济社(住宅小区)党支部建成户联系党小组5395个，构筑起基层党组织全面在场引领的组织格局。
2.组织重构：搭建党群共治平台
为有效联系群众、凝聚群众，A区坚持以党建为引领，以“创熟”为契机，加大力度优化社区治理结构。结合G街道先期的实践经验，在全区范围内构建起“社区党委—小区党组织—街坊志愿互助会党小组—楼道党小组—居民”的党群共建架构(如下图2所示)。这一组织架构相比于以往社区治理结构而言，更加强调党组织的统合地位，也更加突出多元主体依托平台的共治属性，使得党群互动变得更为便捷。一是成立街坊志愿互助会。A区面对外来人口参与社区治理渠道匮乏、小区业委会和物业矛盾纠纷不断、居委会人少事多等现实难题，探索成立多主体协商议事的街坊自愿互助会，将原来社区居委会、小区业委会、小区物业公司、自治小组等彼此相对孤立的组织汇聚起来，共同商议小区公共事宜。“我们区创造性地提出了‘将党组织建立在街坊会上’的党组织结构，灵活设置党组织或党支部，有效搭建了党群共治平台和渠道，帮助党员与群众建立紧密的联系，带领更多居民参与社区治理”(访谈记录 20211013CS)。二是推进楼长(巷长、街长)建设。A区在推进“创熟”过程中，还专门为解决居民个体参与社区治理的“最后一米”问题，建立了直接对话群众的楼长(巷长、街长)制。楼长(巷长、街长)由党组织引领，主要负责及时联系群众、汇集群众意见、回应群众诉求。“我们通过在楼道建立党小组，培育楼长队伍，楼长也成为沟通居民与物业、社区的重要纽带，帮助居民解决实际问题”(访谈记录 20210922PWZ)。A区通过组织重构，逐步理顺了党组织与社区其他组织之间的关系，形成了以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、其他各类组织为重要力量、社区居民广泛参与的社区治理运行结构。“我们的‘多元共治’治理体系，就是坚持以社区党组织为主导，整合辖区驻点直联资源、驻社区社工服务、辖区企事业单位、社团组织、街坊会等力量，共同聚焦解决群众难心事、烦心事、揪心事，搭建联席会议机制推动有规则的议事，让社会各界群众在党建引领下成为参与公共治理的‘生力军’,真正实现‘党建引领一呼百应’”(访谈记录 20220804WWT)。
3.组织互嵌：构筑“党员+”格局
为确保社区自治实践充分体现党的意志和要求，A区在优化社区治理结构的同时，还特别注重发挥党员的先锋模范作用，强化对社区自治的方向引领。为此，A区鼓励社区党员积极加入社区自治组织，构建“党员+街坊会”“党员+业主委员会”“党员+物业公司”“党员+楼长(巷长、街长)”等党员服务模式，推动党员在多方自治组织中的交叉任职，强化党对街坊会、业主委员会、物业公司等的组织引领，激发“党员+”效应。一是建立机关在职党员到居住地社区报到制度。A区积极倡导机关在职党员回归住所进行社区服务，建立了常态化的党员报到制度，开展党员“亮身份、亮承诺、亮方式”的“三亮”行动，鼓励党员根据自身特长以兼职方式加入各类自治组织，发挥在职党员的“创熟”号召力。二是唤醒流动党员的积极性。A区针对辖区社区流动党员多的现状，打破以往流动党员不参与社区党建的局面，把那些想参与而未参与社区公共事务治理的流动党员聚集起来，动员他们加入各个自治小组，一起推进社区“创熟”行动。“我是一名老党员了，从外地搬迁至A区居住，我本人是非常希望能够参与小区党支部的组织生活，现在小区建立了楼长制、街坊会，社区也鼓励流动党员参与到社区治理中来，我就很积极地加入其中，真正感受到了党组织的温暖、社区的温暖”(访谈记录 20220805LJQ)。三是建立社区党员奉献示范机制。除了整合机关在职党员和社区流动党员，A区也特别重视社区内部党员干部的带动示范作用，鼓励社区党委干部、居委会干部、小区党员就近加入社区中的一些自治组织，发挥党员应有的积极优势，吸引更多的“创熟同路人”。
(二)宣传群众：促进多方资源整合
除了实现党对社区结构的有效嵌入外，还需强化群众动员，激发群众参与社区治理的活力，最大化地链接社区多方资源。A区“创熟”工作充分运用了群众工作方法，在组织群众的基础上，进一步发挥党组织的动员优势，在社区内部广泛开展各式各样的宣传活动，对社区各类积极分子、精英和意见领袖进行准确识别、筛选和引导，也积极吸纳社区各类组织参与。通过采取多维动员举措，社区中的分散力量得以聚合，治理资源也随之变得丰富。
1.宣传发动：激发群众参与热情
宣传群众的关键在于氛围营造，让更多社区居民认识“创熟”、理解“创熟”,从而践行“创熟”。在“创熟”的初期阶段，为了有效传播“创熟”理念，A区充分利用社区党组织的全面在场优势，通过多种方式广泛开展宣传动员工作，渲染“创熟”的良好气氛。一是推出“创熟”系列文章。A区在2021年将“创熟”工作由街道试点上升为全区行动后，随即出台了政府规范性和解释性文件，由有关部门以通俗易懂的语言推出系列宣传文章，并通过手册印发、媒体报道、标语制作等方式进行宣传造势，尽可能让社区居民对“创熟”的概念和理念产生了解。二是讲好“创熟”典型故事。A区推出“创熟”宣讲会，重点向群众宣传“创熟”工作中的典型做法和积极成效，包括其中的优秀人物、先进事迹、感人故事等，以此感染群众、激励群众，唤起群众参与社区“创熟”的热情。正如G街道“创熟”课题组组长所言，“我们开展‘创熟’工作已经十一年，很多社区请我去宣讲我们的‘创熟’故事，我们的故事其实很多，但是归结起来只为‘邻里相熟、社区温馨’的情怀，只为把‘你’把‘我’变成‘我们’。群众因此受到鼓舞，纷纷成为‘创熟’同路人。”三是举办“创熟”有关活动。为进一步强化宣传效果，A区还积极推动各个社区举办形式多样的活动，使“创熟”工作更加深入人心。如J镇沙口社区开展“创熟·便民”实践日活动，D镇沥雅社区大力开展走家入户宣传“创熟”活动，X镇举办“创熟·同路”情系邻里联欢活动等，促使“创熟”实现群体传播，产生更好的行为扩散效应。
2.精英识别：撬动基层骨干力量
在“创熟”过程中，A区充分认识到社区精英的重要作用，建立了一套行之有效的精英识别、筛选、吸纳和转化机制，推动精英参与社区治理。一是接纳社区积极分子。A区特别欢迎热衷公共事务的积极分子参与社区治理，鼓励他们加入各式各样的社区组织，赋予他们楼栋长、志愿者、各类自治组织要职等公共身份，逐步将其培育成社区动员的“带头人”和社区治理的“同行者”。如塘中社区在推行楼长制过程中，充分吸收了众多积极分子担任楼长，这些楼长队伍在旧楼加装电梯、推动老旧小区改造、开展社区防疫等工作中承担着协调员、观察员、信息员、后勤员等角色，为社区有效治理作出重要贡献。二是吸纳社区能人。A区特别注重吸纳社区中的社会精英群体，尤其是具有高级技术职称的专业人员、单位领导干部、企业和社会团体精英等贤达人士，他们在各自领域具有丰富的社会资本，挖掘和借助他们的优势，对于社区建设和治理具有事半功倍的效果。以G街道文翰社区为例，该社区以项目为依托，积极动员社区能人投身社区服务，充分利用能人影响力和带动力，使得社区群众归属感、参与感显著提升，营造出了兼具活力和成效的“熟人社区”氛围。三是转化意见领袖。社区中也不乏闹事者、非积极分子和意见分子，A区针对这部分人群主要采取多做工作、教育转化、吸纳上岗等方式，将反对者变成同路人。“我有一次在一个没成立业委会的社区讲课，主要倡导小区建设街坊会来代替业委会，我每讲10分钟就会被一个带头大哥起来反对一下，我后来多次与他沟通，并把他吸纳进街坊会队伍，在参与其中后他真正感受到了街坊会解决社区公共事务的便利之处，由此他就变成了我们的同路人，还自发地发动其他群众参与进来”(访谈记录 20220804SZM)。
3.社会吸纳：联动社会组织参与
除了广泛动员社区骨干等居民个体，A区也致力于携手“社区合伙人”力量，通过动员社区中的社会组织和企业的参与，深化“创熟”建设水平。一是培育社区社会组织。A区高度重视整合社区社会组织力量，通过开展社区社会组织技能培训、购买社区服务项目、提供专项资金扶持、创建示范性社区社会组织等方式，扶植各类社区社会组织发展，大力引导其参与社区“创熟”工作。如G街道在动员社区社会组织“创熟”过程中，专门修订了本级层面的社区社会组织发展工作方案及其资金扶持管理办法，设立了社区“创熟”基金，鼓励社区社会组织认领“创熟”项目。这些举措的多管齐下，使得G街道社区社会组织由2017年的12家增长到2022年的138家，社区治理效能显著提升，逐步走出一条“社会组织+社区治理”的“创熟”新路子。二是赋能社区社会企业。为更有效推进“创熟”工作，A区不仅仅发动社会力量，还鼓励社区中的企业参与“创熟”工作，让社区中的物业公司、房地产开发商、辖区企业和商户等成为社区治理的主体，共促社区善治善为。同样以最早开始“创熟”工作的G街道为例，该街道抓住辖区社会企业多的优势，积极吸纳企业参与社区治理，并且根据企业的类型区别，引导不同企业根据自身资源提供差异化的服务事项。如该街道整合辖区房地产开发商提供社区活动场地及相关配套设施，推动物业将“创熟”工作纳入公司战略并进行管理变革，鼓励驻区企业和相关商户提供志愿服务等
(三)教育群众：强化公共精神培育
作为新时代群众工作方法的重要手段，教育群众的关键在于发挥基层党组织的思想建设功能，通过提高群众的政治意识、价值观念和社会责任感，涵养出积极参与、自我管理和自我服务的公共精神，为城市基层治理打下坚实的群众基础。A区主要从价值传导、愿景塑造、文化引领着手，通过构建有效的教育机制，筑牢理想信念之基，激发群众参与社区事务的积极性。
1.价值传导：弘扬主流价值理念
作为中国政治和社会的基石，社区是“上情下达”的关键枢纽、重要平台。上级相关的政策精神、价值理念要落实到千家万户，落实到每个社会成员，离不开社区的层层传导。只有主流价值理念得到有效传导，才有可能真正形成“心往一块想，劲往一块使”的局面，凝聚起人民群众的磅礴伟力。A区多措并举将主流价值理念融入社区治理的各个环节，用人民群众喜闻乐见的方式讲好主流价值观念。一是组织学习树正气。A区高度重视理论组织学习，通过组织学习抓好“关键少数”,例如下北社区通过居民议事会、纪律教育学习月等对全体党员进行党课教育，系统学习党的理论，让党的理论注入脑袋。二是开展活动聚人气。A区通过开展群众喜闻乐见的活动，通过潜移默化、寓教于乐的形式将主流价值理论融入群众生活。如樵园社区在全民国防教育日开展“大手牵小手”参观退役军人荣誉室活动，将国防教育融入亲子互动之中，将爱国主义教育融入切实可见的展品之中。三是宣讲理论接地气。A区培育了一大批理论宣讲的能手，构筑了多样的理论宣讲平台。如翠颐社区志愿者上门讲法律、讲党史、讲村规，宣讲内容接地气，群众能够坐得下、听得进。
2.愿景塑造：增强群众公共意识
在当前原子化的时代里，一个清晰的目标与愿景是凝聚原子化个体的一项有效的黏合剂。要做到让原子化个体“心往一块想，劲往一块使”,关键在于明晰“心往哪块想”这一关键问题。在共同愿景和目标得以明确的基础上，原子化的个体会产生一种内部的驱动力，凝聚起对社区的归属感和认同感。A区紧紧依靠人民主体地位，以“创熟”工作推动社区愿景塑造，通过愿景塑造增强群众的公共意识。如G街道在确定社区愿景时，紧密联系群众、依靠群众，集群智、纳群策、聚群力，最终确定社区愿景为 “一起把社区从干净整洁升级为美丽宜居”,此后居民围绕此愿景定计划、明举措，使该街道多个社区获评容貌品质社区等荣誉称号。
3.文化引领：筑牢公共精神根基
经济社会快速发展使利益分化、价值多元、矛盾多发等现象在基层社会日益突出。如何有效缓冲社区碎片化、原子化倾向?文化引领无疑是缓冲社会矛盾、凝聚社会共识、筑牢精神根基的有效治理工具。生于斯、长于斯的群众对中华文化存在着一种天然的认同。A区通过文化引领将这种对中华文化的天然认同转化为对社区的自发认同。一是红色文化凝聚社会共识。红色文化是一面旗帜，将居民凝聚在这面旗帜之下。A区通过举办党史知识竞赛、国庆文艺联欢、爱国卫生运动等一系列活动，运用红色文化鼓舞人、团结人、激励人，通过红色文化构筑起对党和国家的高度政治认同。二是熟人文化赋能基层治理。“都是相识几十年的老熟人”“我们都是同路人”……A区社区中弘扬熟人文化的符号比比皆是，而这些“老熟人”“同路人”的称呼营造了“睦邻”的氛围，有效拉近了社区居民间距离，在居民间形成了“有事找熟人、有事找邻居、有事找街坊”的理念。三是乡贤文化助力社区发展。A区乡贤文化历来发达，我国第一家民族资本经营的机器缫丝厂的创始人便是A区有名的乡贤，为家乡发展尽心尽力。A区重构熟人社区的举措，有利于为乡贤文化发展培根筑土。从捐资助学，到活化古村，乡贤与乡贤文化成为A区社区发展的重要纽带。
(四)服务群众：深化党群关系建设
服务群众是中国共产党坚持群众路线、加强党的执政能力建设的重要体现。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，这就要求党必须重视和满足群众的合理需求和期望，保护群众的核心利益，想方设法地为群众解决实际问题。群众只有切身感受到党的关怀，才能深刻理解党的执政理念，从而自觉拥护党的领导，积极参与到城市基层建设当中。A区“创熟”工作深入运用群众工作方法，以“服务精准—服务延伸—服务拓展” 构造“点—线—面”全方位服务群众机制，有效满足了新时代群众多元化的服务需求，进一步深化和密切了党群关系。
1.服务精准：专注供需两端匹配
当代居民对社区服务提出了更高的要求，唯有做到服务精准化，才能满足群众对美好生活的新期待。从逻辑来看，服务精准是建立在识别需求和精确供给的基础之上的。A区充分认识到供需双方精准匹配的重要性，多样化识别群众需求，精准供给服务。一是精确研判，找准群众“痛点”。为全面有效识别群众需求，A区充分发挥群众主体作用，构建了线下+线上多层次的议事平台体系，包括楼道会议、小区居民议事厅、街坊志愿互助会和网上议事服务平台。通过这些渠道，收集群众广泛反映的难点、痛点问题，并及时、高效转化为关键议题和重点工作，实现了社区事务的供需匹配。二是有效统筹，提供个性服务。在传统的社区服务中，往往是社区提供什么服务，居民就接受什么服务，这种服务模式很难满足居民的个性化需求。A区利用数字化平台，统筹推出“居民点单，社区照办”服务，这一模式能够赋予居民更多的选择权，让居民可以通过线上平台随时随地“点单”,社区则根据居民的“点单”提供相应的服务。本质上，“居民点单，社区照办”是一种个性化服务，它更加注重居民的主体地位，更加强调服务的精准化、便捷化和人性化，有利于增强群众的获得感和幸福感。
2.服务延伸：着力群众末梢治理
基层服务一直都是以社区为主阵地，长期存在着服务的“最后一米”的治理困境，群众末梢往往处于服务真空状态。有效打通服务的“最后一米”,推动社区服务向家庭服务转化，是增进群众获得感、幸福感的重要抓手。要让服务打通“最后一米”,就必须从“上门找服务”向“服务找上门”转变。A区紧密依托党员、社工、楼长三个责任主体，发展了“责任主体走上门、群众服务送上门”模式，将服务链条有效延伸至群众末梢。一是从“党员在外”到“党员入户”。以往社区党员多以党群活动中心为活动中心，A区同德社区在此基础上，推出了楼道党员“包楼到户”模式，利用流动党员这一有效资源，开展入户走访、政策宣传等服务群众工作。二是从“社工在岗”到“社工上门”。以往社工多以家庭综合服务中心为工作阵地，由群众上门获取社区服务。A区转变社工工作阵地，发展“社工项目送上门”的服务模式，开发了“微改造”送上门、“清凉”送上门、“安全”送上门等多个社工服务项目。三是从“楼长在家”到“楼长到家”。以往楼长以自己的家作为服务场域，事关楼栋的事情往往是“住户找上门”,而A区转变楼长服务场域，推行“楼长到家”服务，得到群众的点赞和欢迎。“之前疫情的时候，社区可以送物资过来，但是没有人送到小区住户里面，而我们有楼长的话，这个问题就很好解决了”(访谈记录 20220806HWY)。
3.服务拓展：满足群众多元需求
人民日益增长的美好生活需要，一个重要的体现就是群众的需求内容日益丰富、需求结构日益升级、需求主体日益多元。面对新形势下的基层需求情况，城市基层治理主体必须对基层社区服务加深拓宽，做到社区服务有广度、有深度、有力度、有温度。A区聚焦发展高品质生活服务，关注群众的多元需求，以党建与志愿为着力点，发展多种形式的社区服务新模式，高效推进社区服务拓展与升级。一是有效发展高品质、多样化社区服务。A区针对不同的群体，推出了一系列服务为满足群众需求保驾护航：针对职工心理健康问题的社区“职场加油站”服务，针对亲子关系培育的暑期篮球夏令营、亲子共读服务，针对社区文体发展的“村BA”篮球赛等。二是关注特殊困难人群的需求。A区充分挖掘社区资源，利用“创熟”工作，建设长者饭堂，为困难群众开展上门送饭服务。同时利用“双百”社工力量，上门为残障人士送温暖，落实落细针对残障人士的兜底保障政策。A区也高度关注退役老兵，让退役老兵感受到社区关怀。如樵园社区构建老班长“创熟”团队，与相关主体合作开展送医送药活动，让退役老兵享受到社区服务的温暖。
五、结论与讨论：
构建中国城市基层治理本土理论谱系
《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调了加强中国特色社会主义基层治理理论研究，推进基层治理体系和治理能力现代化建设的重要意义。城市作为基层治理的重要场域，其治理有效性问题一直受到广泛关注。然而，梳理城市基层治理的研究脉络发现，虽然诸多研究从行政方法、社会方法、市场方法、法律方法等角度探索城市基层有效治理的路径，但不免陷入西方的历史传统和学术脉络之中,相对缺乏本土的理论关怀和现实关切。
作为中国特色实践的重要组成部分，群众工作方法为理解城市基层何以治理有效提供了本土理论视角。通过对A区“创熟”案例的分析可以发现，相比自上而下管理的行政方法、居民自治的社会方法、竞争取向的市场方法以及秩序规范的法律方法，党的群众工作方法能够以组织、宣传、教育、服务群众的方式实现城市基层治理结构优化、多方资源整合、公共精神强烈、党群关系密切。其关联逻辑在于：一是通过党的组织网络嵌入，延伸党建链条、搭建共治平台、构筑“党员+”格局，为群众广泛参与提供组织保障。二是通过发挥基层党组织的动员优势，广泛开展宣传发动、精英识别、社会吸纳工作，凝聚分散的主体力量。三是通过教育和引导群众，以价值传导、愿景塑造、文化引领等多维方式，凝聚群众共识，涵养群众的公共意识和精神。四是通过全方位的服务供给，满足群众个性化、多样化的服务需求，深化党群干群关系建设。
本研究可能的理论贡献主要体现在以下三个方面：其一，强化了城市基层治理的本土理论建构。群众工作方法视角的切入，突破了既有研究重西方理论运用而轻本土理论发掘的局限性，为理解中国特色城市基层治理提供了新视角。其二，丰富了群众路线理论。群众路线理论由群众工作观点和群众工作方法组成，群众工作方法表现为“从群众中来，到群众中去”的方法总和。对群众工作方法时代内涵和要素的分析，丰富了新时代群众路线理论的实践路径。其三，揭示了城市基层有效治理的本土经验。A区“创熟”工作取得积极成效的关键在于，以新时代群众工作方法为根本指引，坚持组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众机制的系统运用，走出了一条区别于西方而兼具本土特色的城市基层有效治理之路。
习近平总书记在考察中国人民大学时指出：“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。”作为我党长期实践的智慧结晶，群众工作方法对于城市基层治理具有很好的理论和场景的适用性，无疑是构建中国自主知识体系的重要组成部分。因此，我们有必要将群众工作方法视为实现城市基层治理有效的一条关键道路，并以此为切入点推动中国城市基层治理本土理论谱系的构建。
文宏，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，华南理工大学社会治理研究中心主任
钟刚华，华南理工大学公共管理学院博士研究生
文章来源：《学习与探索》 2025年第9期