近年来，德庆县深入推进社会治理创新、加强社会治理体系和治理能力现代化，以破解乡村社会治理难题为导向，积极开展乡村社会治理综合改革，一手抓镇、一手抓村，探索整合治理工作力量、激发治理主体作用新机制，推动政府治理和群众自治有机衔接，以乡村社会治理小切口撬动乡村振兴大改革。
一、背景与起因
德庆县位于粤中西部、西江中游北岸，整体纳入粤港澳大湾区发展规划，是全国县级文明城市、全国信访工作“三无”县、全国新时代文明实践中心试点县、全国农村产业融合发展试点示范县、国家农业绿色发展先行区等。辖区面积2003平方公里，辖13个镇（街道）、193个村（居），户籍人口41万,其中乡村人口30万，约占全县户籍人口3/4，乡村社会治理任务重，对基层党委、政府和自治组织的治理能力带来重大挑战，探索乡村社会治理现代化势在必行。
当前德庆县乡村社会治理存在以下问题：
一是“上面千条线、下面一根针”。上级数十个部门的工作部署，必须要通过乡镇来落实落地。以某较大镇为例，全镇26个机构，共有在编人员76人，去除镇党政班子领导，平均每个机构仅有2人，机构散小弱和人员闲忙不均问题并存。
二是群众办事不便。乡镇各种机构之间存在着职能重叠、责任不清、推诿扯皮、协调不力情况，导致群众办事多头跑。
三是“干部在干，群众在看”。在推进乡村社会治理过程中，一些地方干部作用发挥有余、群众作用发挥不足，“干部在干、群众在看”，农民在乡村社会治理中的主体地位不突出。
四是“386199”部队留守。农村主要是妇女、儿童、老人留守，青壮年大多外出务工，村庄空心化，乡村社会治理和建设无人参与。
五是村规民约约束力不强。乡村社会缺少有效的价值准则引导，一些村猜疑妒忌、贪小便宜，甚至说归说、做归做等不良风气依然不同程度存在。
二、做法与经过
（一）厘清责任，组建乡镇“四大中心”，形成“五指成拳”工作合力，解决“上面千条线、下面一根针”的行政机构“简单对应”和部门简单合并对上“断线”问题
长期以来，乡镇对应上级部门成立相应机构，机构小散乱弱，经常面临基层工作人员短缺、上级部署任务接不好、群众办事不方便等现实问题。如何统筹解决好这些问题，是深化乡村社会治理的关键。德庆县以机构改革为契机，组建党群服务、建设发展、社会事务、依法治理“四大中心”，充分发挥“四大中心”党组织战斗堡垒作用，把党支部建在工作链上、把党员凝聚在工作链上，推动工作重心下移、权力下放、力量下沉，更好地发挥乡镇在落实上级党委决策、政府行政管理和衔接乡村自治组织之间的作用，推动基层治理转换频道，探索出一套扁平高效的镇域社会治理新机制。
1.变一群“小麻雀”为四只“大老鹰”。德庆县在乡镇机构改革的基础上，推动机构职能从简单“向上对口”转为同步“向下对应”，整合镇域内设机构、镇设机构、镇属事业单位、县直派驻单位，组建党群服务、建设发展、社会事务、依法治理“四大中心”工作平台，更加贴近乡镇“三农”发展需求、运行更加扁平高效。在不改变原有机构设置和人员编制的前提下，“四大中心”实行人员集中办公、设施互通共享、业务齐抓共管，大幅调整日常运转与一线抓落实的力量配比，既保持镇域机构相对独立，又推动“五指成拳”形成合力，有效破解“上面千条线，下面一根针”问题。改革前德庆县官圩镇农业农村办、经济发展办人员短缺，谋划产业经济发展精力不足。组建建设发展中心后，工作人员达到32人，合力推动成立了贡柑、南药等7个产业联合体，有效提升镇域经济发展水平。
2.实行主业主责、兼职兼责，推进行政资源高效运用。针对乡镇事务阶段性、临时性强的特点以及乡镇机构对上级事务接不住、工作人员忙闲不均的现状，“四大中心”坚持主业主责、兼职兼责，将职能相近、服务对象相同的部门进行整合，减少职能交叉、忙闲不均，增强乡镇的整体管控能力。“四大中心”主任分别由乡镇分管领导担任，中心人员按岗位分工，平时抓牢主业主责，既减少部门间推诿扯皮、空转打滑，有利于各项工作统一安排，又保持与上级部门联系和工作延续性，有效破解部门简单整合导致的机构对上“断线”问题；忙时实行兼职兼责，由中心按轻重缓急、忙闲时段灵活调配，组团作战，推进专项工作。例如，按照传统的运转模式，官圩镇司法所2名在编人员将《民法典》宣传覆盖到全镇25个村（居）需要半个月甚至更久。依法治理中心成立后，由中心统筹普法工作，16名人员组成7个宣讲小组共同参与，仅用3天就完成了宣传任务。又比如，在当前正在进行的第七次全国人口普查工作中，四个中心只保留少量留守人员，其他人员全部下沉参与普查，既保证机关正常运转、又能很快完成任务。
3.一门受理、一网统揽、最多跑一次，构建一站式基层矛盾纠纷化解新机制。聚焦群众办事难、办事慢、办事繁问题，德庆县结合“放管服”改革工作，依托市县基层社会矛盾调解服务平台，充分发挥镇依法治理中心作用，为民提供“一门式办理”“一站式服务”，构建线上线下相结合的便民服务体系。坚持一门受理群众诉求，在县人民来访接待厅、镇依法治理中心设置开放式接访窗口，打破县直部门、乡镇机构之间的矛盾纠纷调解责任壁垒，全频道“一门”无差别受理群众诉求。坚持一网统揽矛盾调处，建立矛盾纠纷专题数据库，实现一库精准研判和县镇村三级联动，建立矛盾纠纷闭环调处机制，推进调处流程线上闭环提速。坚持让群众最多跑一次，建立镇（街）派单、部门响应机制和诉求受理跟踪反馈机制，实行首问责任制，推进调处过程公开透明、限时办结。通过落实“三个一”，解决基层诉求多头受理、重复交办、答复口径不一、转送办理督办脱节等问题，拓宽群众反映意见建议渠道，方便了群众办事，实现小事不出村、大事不出镇。
（二）突出放权强镇，实现轻装上阵和应有尽有，着力解决基层事务“小马拉大车”问题
处在基层一线的乡镇党委政府存在责权利不对等情况，“权力有限、责任无限”“管得了的看不见、看得见的管不了”，乡镇干部普遍责任重、压力大、风险高。德庆县探索厘清县镇职责、放权强镇，通过事权下放、完善基层党组织职责与人员配置，努力实现乡镇责权利统一。
1.厘清县镇职责，为镇域发展“减负”。摸清县、镇两级的职责权限边界，梳理面向群众服务日常事项清单67项，以一张表单明确县、镇、村每一环节各自应承担的职责，县镇村各司其职，让乡镇实现轻装上阵。例如，镇域土地权属争议问题，以往职能部门一般以“属地管理”为由让乡镇自行处理，厘清职责后，明确由县自然资源部门负责土地权属争议的受理、调查、处理，避免了县职能部门“责任甩锅”，实现乡镇责任“瘦身”，腾出更多精力抓好各项工作落实。
2.下放四类权限，为镇域发展“增效”。将乡镇急迫需要、能够管好的事权下放乡镇，围绕财政、人事、审批、执法等四个方面，将涉农资金统筹、小工程项目审批决定、民生实事项目资金支配、公务员晋升四级主任科员审批权限等“真金白银”权限46项下放给乡镇，做到“能放则放、应放尽放、真放实放”。例如，改革前涉农资金一直由县统筹，但熟悉涉农资金使用需求的乡镇却没有最终决定权。通过涉农资金统筹权限下放，乡镇在项目立项、资金使用方向上，可以结合实际，分轻重缓急自主谋划实施，精准发挥涉农资金对“三农”发展的带动作用。
3.推动力量下沉，为镇域发展“强身”。为提升乡镇承接改革的能力，避免乡镇接不住、接不好，德庆县建立健全事权下放的系列规范制度，明确事权承接机构和业务流程。做好事权下放配套工作，在各单位、各地选派中层骨干力量参与乡村社会治理综合改革，有计划、有侧重、有特色地培育改革业务骨干，做到承接机构、人员力量、岗前培训“三个到位”，打通“放得下”与“接得住”的中间环节。
（三）突出赋能活村，让农村责权利回归，着力解决“干部在干、群众在看”的问题
德庆县以强化党建为引领，以赋能活村为重要突破口，建强村党支部，不断充实村级党组织书记后备人才队伍，加快建设乡村社会治理体系，激发乡村社会治理活力，真正实现政府治理和社会调节、村民自治良性互动。
1.政府该放、农村能管、农民能干，把农村建设发展自主权交给村民。聚焦政府大包大揽、农民参与乡村建设发展积极性不高、农民自治能力和乡村治理主体地位弱化等现象，积极探索推进农村赋权明责工作，赋予村（社区）建设权、管理权、发展权和监督权，强化村集体在经济发展、资金支配、工程建设、人员管理等方面自主支配、自我管理、自我监督的权限，农村改水改厕、“三清三拆”、环卫管理、道路改造等小型工程直接让农民自治自管。全面完成1409条自然村雨污分流工程是德庆县建设美丽宜居乡村的硬任务。之前采取整体打包、公开招标方式实施，推进慢、阻力大、效果不理想。2020年以来，在剩余的自然村建设任务中，我们把实施主导权交给农村，让村以人均费用包干负责组织实施的方式，简化流程，规范监管，实现人均成本下降，而且推进明显提速。
2.探索“三村”社会治理议事机制，建设共建共治共享村级社会治理体系。聚焦农村特有的“386199部队”留守、乡村社会治理和建设无人参与、空心化等现状，探索建立党建引领的“三村”社会治理议事会，创新筑牢“本地村”、依靠“外地村”、团结“网上村”社会治理议事机制。“本地村”召集人由热心公益、乐于为民、具有较高威望的县内副科级党员干部担任，在村党组织的领导下，通过召集村红白理事会、乡贤理事会、助学理事会等牵头人及村民代表，重点围绕农村经济社会发展的重大事项开展议事协商。“外地村”召集人由在县外工作生活、关心家乡建设发展的村民担任，通过微信群等方式进行交流议事。“网上村”召集人由村委会协办员担任，聚焦“三农”发展、乡村振兴、乡村社会治理热点话题，提供社会民生服务和信息发布，传播正能量。德庆县官圩镇五福村一条村民日常通行的道路狭窄破烂，因资金不足、土地征用以及村民大多数在外工作无法达成一致意见等问题拖延数年而得不到修缮。通过落实“三村”社会治理议事机制，村级社会治理理事会积极响应村党支部要求，迅速协助做好出谋献策、凝聚共识、汇聚力量工作，有效提高村民参与建设的积极性，成功动员村民无偿出让土地约9亩，路面由2米扩建至7米，建设时间由3个月减至1个月、建设资金由预算的310万元缩减为165万元。
“三村”社会治理议事会
3.建立完善农村“信用七条”，公序良俗溯及人人。聚焦乡村治理中村规民约约束力不强问题，贯通乡村政治、自治、德治、法治、智治，以农村信用建设为基础，按照社会信用建设政策要求，紧扣农村生产生活实际，建立农村“信用七条”评价标准。在村党组织领导下成立村级信用评议机构，以户为单位对农村家庭及其成员开展信用积分评定，在金融信贷、公共服务、评优评先等方面按信用得分奖优惩劣。通过构建集“信用信息采集、等级评议、结果应用”等于一体的农村信用治理体系，增强农村公序良俗、村规民约的约束力，形成村民共同遵守的“价值准则”，实现信用赋能移风易俗，提升乡风文明水平。“德庆家嫂”“德庆管家”“南粤家政”等人才培训就业品牌，核心是“诚信自重、放心好用”。我们创新思路将农村居民信用等级评价与“德庆家嫂”星级评定融合，把信用治理成果作为推荐家嫂就业的重要参数，建立“信用体系+技能资质+信用等级”的综合认证培育管理体系，对诚实守信的家嫂优先推荐就业，受到就业者、用工方、中介方的广泛好评。
三、成效与反响
德庆县通过探索乡村社会治理综合改革，有效纾解了一批乡村社会治理的难点、堵点问题，初步达到了群众满意、干部用心、上级放心的改革效果，乡村振兴的内生动力不断得到激发，为提升全市乡村社会治理现代化水平、推动乡村振兴创造了经验、打造了样板，并获得了广东省全面深化改革委员会认可，其2021年2号文重点工作安排中提出“支持肇庆探索乡村社会治理综合改革”。目前德庆县乡村社会治理综合改革工作已在全县13个镇（街道）全面铺开，并向肇庆市其他县（市、区）推广试点。
（一）农民群众对乡村社会治理更满意。德庆县坚持把农民群众的利益作为乡村社会治理综合改革工作的出发点和落脚点，让群众切实享受到改革的“红利”。一是“四大中心”将最直接面向群众开展服务的机构和职能统筹整合，提供“一站式”便民办事服务，原来群众办事需要跑二十多个“门”，现在只需要跑四个“门”，更方便、更省心。二是推行赋能活村，消除乡村建设领域政府包揽代建引发的诸多问题，让农民直接参与家乡建设和管理，最大限度保障村民自治权益，有效激活村民“主人翁”意识和自我发展的积极性，农民乡村治理主体地位不断巩固。三是搭建“三村”社会治理议事机制，推动形成民事民议、民事民办、民事民管的基层协商格局，有效增强广大村民对乡村治理的文化认同、情感认同，最大限度团结凝聚本地村民、外出村民和网上村民，共同参与乡村治理，“空心村”重新注入自治活力。
（二）基层干部对乡村社会治理更用心。一是建立“四大中心”综合考评机制，给予承担更多任务的岗位考核倾斜，突出“能者多得分、多干多得分”的激励导向；全面规范县直派出机构人员的管理评价，将日常工作管理权限下放到镇，其考核、调动、任免等应征求属地党委政府意见，充分调动基层干部参与乡镇中心工作、主动作为担当重任的积极性。二是“四大中心”实行“主业主责+兼职兼责”运行机制，基层干部在业务齐抓共管中增进沟通理解、消除心理落差，有效破解干部忙闲不均问题；同时基层干部既要抓好主业主责，又要学好兼职兼责，在工作实践中综合素质得到锻炼提升。三是深入实施放权强镇，为乡镇“减负”“强身”，基层干部清楚要干什么事、有时间干事、有权限干事、有力量干事，干部普遍反映有活干、能干成活了，党在基层的治理基础得到有效巩固。
（三）上级部门对乡村社会治理更放心。一是现有的行政架构没有打破、乡镇机构对上联系没有“断线”，上级部署任务在乡镇能够找到承接机构，保持工作延续性。二是乡镇每个机构统筹指挥的人力资源更充足。原来每个机构只有2-3个人去完成上级部门下达的任务，现在“四大中心”可以分配更多人员抓落实，上级部门部署的工作完成效果明显提质增效。
四、探讨与评论
通过推进资源优化整合和服务下沉，德庆县在全面推进乡村社会综合治理改革得实践探索中取得了不错的成绩，我们对加强和创新乡村社会治理工作，有了更深的认识和体会。
一是乡村社会治理必须坚持党建引领。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，加强和创新乡村社会治理必须始终坚定不移的加强党对农村工作的全面领导。德庆县坚持把党建引领贯穿乡村社会治理综合改革的全过程，创新探索将支部建在链上，在“四大中心”工作链上和各类新型农业经营主体产业链上建支部，把党员凝聚到干事创业的第一线，充分发挥他们在工作、学习和社会生活中的先锋模范作用，推动共建共治共享发展到哪里，党的基层组织就建设到哪里。
二是乡村社会治理必须坚持农民主体地位。坚持农民主体是中国共产党农村工作的基本方法。历史实践告诉我们，开展乡村社会治理不能让农民成为局外人，需要群众参与、群众创造、群众建设、群众监督。德庆县聚焦“政府在干、群众在看”的乡村治理问题，从农村发展最需要、农民自治最想要的方面入手，让政府该放、农村能管、农民能干的事项权责利回归农村，破解以往村民想做而不能做、做不了的困局，拓展村民自治有效途径，让农民主体作用在自治自管中发挥更充分。
三是乡村社会治理必须发动多元参与。如何在现有条件下，尽最大可能地搭建社会组织和人民群众参与社会治理的平台和载体，增强社会治理体系的开放程度和融入性，形成公民参与社会决策进程的有效机制，为人们社会权利的行使创造空间，是德庆县推进乡村社会治理创新的重要任务。德庆县全面推进赋能活村，探索搭建“三村”议事会，加快建设乡村社会治理体系，凝聚村里村外多元主体参与家乡建设和管理。
四是乡村社会治理必须坚持三级联动。德庆县在推进乡村社会治理综合改革的过程中，坚持县镇村三级联动，各尽其责，齐力推动乡村社会治理现代化。在县一级成立改革指挥部和工作专班，县委、县政府主要领导统筹谋划，县委副书记具体抓落实；在镇一级优化组织资源，推动工作重心下移、权力下放、力量下沉，建强乡镇为农服务的中心集约化能力；在村一级，强化村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，充分调动村民参与乡村社会治理的积极性。