一、县域行政违法行为检察监督面临的困境
（一）检察监督法律依据不完善，导致监督边界不清。《宪法》《人民检察院组织法》中均规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”但并未明确赋予检察机关具体的、可操作性的行政执法行为检察监督权。《人民检察院检察建议工作规定》规定：“在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，发现相关行政机关违法行使职权或者不作为致使国家公共利益受到侵害的，可以通过提出督促依法履职检察建议。”并规定在提出检察建议的过程中，可以采取相应的调查手段。这一规定在行政违法行为监督领域具有较大的突破。然而，该《规定》毕竟是检察机关内部出台的文件，作用有限，一是无法让行政机关也积极适用；二是适用范围被严格限制，存在后续监督事项不足等问题，无法对大量存在问题的行政违法行为进行监督，无法适应行政检察监督的发展形势。三是导致检察监督刚性不足，缺乏强制力和约束力。法律规定的宏观性导致各地在执行中对监督范围的理解不一致，导致有些地方监督范围过大，有些则裹足不前。检察监督的边界究竟在哪里？《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提出：“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”至此，检察监督范围进一步明确，即分为两类：一是行政机关违法行使职权检察监督；二是行政机关不行使职权检察监督。
（二）检察人员理念保守。在县域行政违法行为检察监督中，部分检察人员理念过于保守，抱有“不监督、少监督”的心态，不愿积极探索。在《宪法》《人民检察院组织法》中均明确规定“检察机关是国家的法律监督机关”。法律监督是指检察机关代表国家对法律实施情况进行监督，以保障法律的统一、正确实施。而行政违法行为正是基于行政机关未能正确实施法律而产生的一种违法状态，破坏的是国家法律的权威，尤其是行政机关作为国家机关，本应带头正确执行法律，如果曲解法律的含义，甚至作出违法的行政行为，对行政相对人造成难以弥补的损失，将严重损害党和政府的形象和权威。
（三）检察监督业务人员不足。由于行政检察与民事、刑事检察在业务范围、知识结构等要求上均存在不同，在工作程序、工作理念、法律业务上也不同，对检察人员能力素质的要求也不同。基层检察机关，尤其是编制在50人以下的基层院，存在的民事、行政、公益诉讼检察机构合一模式的普遍现象，条线事务繁多，内容庞杂，跨界范围较大，无法适应新时代行政检察的发展，不符合行政检察监督规律。而且部门人员普遍严重不足，一人身兼数职的现象较为普遍，无法抽身走出去融入行政机关内部进行深入监督，无法推动包括行政检察在内的各项业务深入发展，导致监督只能停留在表面。
（四）案源不足。检察机关面临行政监督案源严重不足的境地，许多基层检察院仅将案件来源定位为在办案中发现，认为只有在行使批准逮捕、审查起诉、诉讼监督等职责时发现的行政检察案件线索，才能作为行政监督案件来源。而在实践中，在办案过程中发现监督线索的情况极为罕见，这一定位使得案件来源变得非常狭窄。但问题是，能够进入行政诉讼程序的案件，已经是经过政府内部监督、经过反复处理的问题，确实存在行政违法行为的比例并不高，导致无法对大量确实存在问题的违法行政行为介入监督。所以，在行政行为作出的过程中及时介入监督，才能从源头解决问题，以弥补监督空白。
（五）现有监督方式不足，刚性不够。《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中监督方式为：“制发检察建议等”。在行政检察监督领域，检察机关可用的监督手段并不充足，基本停留在检察建议和检察意见两种方式上。所谓“建议”“意见”，均是柔性、不带有强制执行力的一种方式，法律并未规定检察建议的效力大小。实务中，对于拒不回复或敷衍了事回复检察建议的行政机关，检察机关并无强制性手段，也只能提出向其上级机关反映。甚至大部分基层检察机关为了完成上级分配的任务指标而主动上门请求其回复。这样的监督，监督效力大大降低。所以，如何提升检察建议的效力，并督促被建议单位才是问题的关键所在。与检察建议相比，检察意见的效力更是无从谈起。
二、完善路径
（一）完善监督依据。
1.立法层面。最高人民检察院先以发布司法解释的形式，明确行政检察监督的方式、范围、职权、介入时间、法律后果等，并推动人大立法解释、法律修改或者出台专门的行政检察监督法，对基层院而言，法律依据明确的指引意义更为重大。
2.实践层面。县级检察机关身处监督一线，可以在市级院、省级院、同级党委政府的支持下，先行先试，与相关行政执法部门会签文件，逐步融入监督，形成经验材料，总结上报，逐级推进，推动立法。
（二）充实办案力量。行政检察与民事检察截然不同，现行机构合一的做法极大地阻碍了行政检察的发展。民事检察针对的是民事诉讼活动，一般是经当事人的申请而提起；而行政检察主要职能为监督行政机关作出的行政行为，应将重大行政违法行为、行政不作为、损害公共利益的行政行为等作为重点。需要的是主动介入、主动出击的思维和理念，更需要“走出去”调查核实，一般是要通过依职权发现。建议通过以下方式解决：
1.将行政检察部单设。机构的独立设置，人员精力能够从纷繁复杂的民事检察和公益诉讼检察中摆脱出来，有利于行政检察监督的独立开展。
2.设立单独的办案组。在检察官员额不足的情况下，大胆任用年轻助理，使其享有更大权限，充分调动年轻人的积极性与创造性。可以采用“1名助理+2名书记员”模式。
3.加大培训力度。可以采用的务实方式有：一是选派人员赴行政执法机关挂职锻炼，挂职执法审核岗位助理职务，并列席行政执法业务讨论会。通过融入的方式在实践中学，短期内即可掌握一般的行政执法流程，亦可掌握今后检察监督的重点。二是采购行政执法监督、行政执法领域的书籍、参加该领域的专业培训，亦可快速掌握理论、实务方面的知识。
（三）科学把握监督范围。当下的行政检察，其实指的是行政诉讼监督检察，名实不符。我国法律并未对行政检察的监督范围作出限制和解释检察机关是我国的法律监督机关，这已是共识。法律监督即是说对国家法律的实施实行监督，以保障国家法治的统一、法律的统一、正确实施。从这一角度来讲，只要是实施法律的行为，检察机关均具有监督权。而行政机关中的行政执法机关恰恰是最大的法律执行者，对其作出的违法行政行为、不依法作出行政行为的行为，检察机关应当坚决予以监督。做到既不泛滥，又不保守。
（四）完善监督方式。一是创新方式，探索建立检察监督员制度、督促整改通知书、纠正违法令、提请人大监督建议书等。二是争取同级党委政府支持，将拒不纠正的，记入考核减分项。三是用好用足公益诉讼手段，进行适当扩张，但不可干预行政机关正常执法活动。
（五）拓宽案件来源。线索来源问题是开展行政违法行为监督工作的首要问题，“在履行职责中发现”是检察机关行政执法监督案件来源的唯一渠道。问题在于“在履行职责中发现”的范围是什么？是否包括当事人的举报、控告呢？有意见认为，不宜将当事人举报作为案件来源，理由是与信访、行政复议等救济渠道相冲突，浪费了司法资源。在此，笔者不同意这种观点，无论是行政复议、行政诉讼，还是信访，都是解决相关当事人问题的一种渠道，但与之不同的是，行政执法监督重在通过运用检察专业力量监督行政机关的执法行为，确保其在法治的轨道内运行，避免行政违法对国家的法律实施造成更大的损害。因此，不能将检察机关“在履行职责中发现”作出限缩解释，将在办案中发现、当事人控告、举报等都作为线索来源。检察机关的职责就是维护国家法律的正确实施，不应着眼于发现的方式这种形式问题，而更应该把眼光放在行政执法机关本身有无违法行政行为这一实质问题上来。
（邵新建 甘谷县人民检察院检察长 牛旭鹏 甘谷县人民检察院检察官助理）