近年来，随着乡村治理体系和治理能力现代化的推进，上海嘉定区外冈镇在党建引领下探索形成了具有地方特色的“老大人”制度。这一制度并非自上而下的行政设计，而是从长期的社会实践中生发出来的基层创新成果。所谓“老大人”，在上海方言中意指“德高望重、处事公道的长者”，他们往往是退休干部、老党员、乡贤或热心公益的居民，既熟悉村情民意，又深受群众信赖。外冈镇党委和社工办将这一传统社会角色制度化、规范化，使其成为连接党组织、社区治理与居民自治的重要桥梁。
“老大人”制度的创新意义在于，它以党建为核心、以德治为支撑、以自治为路径，通过“老大人”的情理经验弥补基层治理的法理空隙，从而实现了传统道德资源与现代治理逻辑的有机结合。在党的领导下，这一制度既回应了城乡融合发展的现实需求，也体现了治理体系中对“人”的回归和“情理秩序”的重建。本文基于外冈镇座谈与实地调研资料，系统分析“老大人”制度的生成逻辑、作用机制及其在基层治理现代化中的意义，并探讨制度化建设的优化方向。
一、从“老娘舅”到“老大人”：传统智慧的制度化再生
在传统的江南乡村社会中，熟人社会的情理秩序长期维系着基层稳定。外冈的“老大人”正是这一文化逻辑的延续。他们是村落中的道德权威，是日常纠纷的调解人，更是社区公共生活的组织者。与传统老娘舅的个体行动不同，外冈镇在党建引领下，通过组织嵌入和制度设计，将这种民间道德资源纳入基层治理体系，实现了从自发秩序向制度秩序的转化。
自外冈镇党委推动“老大人”制度建设以来，形成了“由镇党委统筹—村(居)两委落实—社会组织协同”的运行框架。每个村(居)建立“老大人议事厅”“调解工作室”等实体平台，明确“老大人”在矛盾调解、政策宣传、文化建设、社会监督等方面的职能。“老大人”遴选程序遵循“三有三能”标准：即有公信力、有服务意识、有协调能力；能示范带头、能宣传引导、能处理问题。退出与补充机制也相对完善，确保队伍的流动性与可持续性。以外冈镇葛隆村为例，该村形成了由10余名老党员、退休教师、乡贤组成的“老大人”梯队，实行民主推荐、群众评议、村委审核三重程序。老大人不仅参与矛盾调解，也列席村务会议、监督村级账目，成为村务公开与廉政建设的重要民间监督力量。
这种制度化再生体现了外冈基层治理的两个特点：一是党群共治的组织创新，将党建引领贯穿于基层事务的全流程。有学者提出，党建引领基层治理的关键在于党组织的政治功能、组织功能与服务功能的有效发挥，其本质是中心化逻辑与分布式逻辑的良性互构。这种双重逻辑确保了党的领导既具制度权威，又能以分布式方式调动多元主体共同参与治理，形成了基层治理现代化的内生动力；二是情理法并重的治理理念，使制度运行既有法治框架，又具人情温度。有研究认为，新乡贤参与乡村治理是国家基层治理的重要辅助力量，其价值在于通过身份、组织、文化与经济的多维嵌入，形成多元主体和谐共治格局，实现传统乡贤文化在当代制度框架下的再生。此观点揭示了外冈“老大人”制度制度化的文化与社会根基。
二、党建引领下的作用机制：在情理与法理之间搭桥
(一)矛盾调解的“第一道防线”。在外冈镇的多个村居，“老大人”最常被提及的职能便是调解。他们是社区信任网络中的关键节点，能够将潜在冲突化解在萌芽状态。例如，朱玉成书记在外冈村的座谈中指出：“年轻干部处理复杂邻里纠纷时，往往讲法律讲政策，反而激化矛盾；老大人出面，从家常、情面入手，反而能化干戈为玉帛。”在葛隆村，一位名为甘文良的老大人成功调解了宅基地分配纠纷。他通过先情后理、以理服人的方式，在村民间建立起“老大人说得上话、大家信得过”的信任机制。类似案例表明，“老大人”的存在使“法不下乡”的困境得以缓解，成为法律制度与乡规民约之间的润滑剂。
(二)政策传导的“最后一公里”。外冈镇“老大人”还是政策执行的放大器和翻译者。他们善于运用群众语言将复杂的政策条文转化为可感知的生活经验。例如，在景苑社区，“老大人”郭伟明带头宣传垃圾分类政策，他不仅亲自示范分类，还多次上门帮助居民整理垃圾，最终引导原先较为固执的居民自觉参与分类。此类情感式宣传比单向灌输更具说服力。此外，“老大人”还承担了党建宣传与群众动员功能。通过设立“党员先锋义务岗”“老大人议事厅”等平台，他们在日常巡查、文明创建、文化活动中担任志愿带头人，使党建工作从文件推进转向群众的自发实践。
(三)文化传承与道德引领。“老大人”不仅在具体治理事务中发挥作用，也在文化层面维系着社区共同体的精神纽带。例如，葛隆村“老大人”主持传统节庆、修订村志、教授方言，被称为文化守望者。又如，景苑、恒雅等社区则通过“老大人”组织重阳节慰问、文艺团队演出、志愿互助等活动，重建了城市化背景下逐渐淡化的邻里关系。这些实践体现了德治的柔性力量，与行政规训不同，“老大人”通过以身作则的榜样力量推动移风易俗。如施晋村党支部书记所言：“老大人以0成本参与治理，却带来1+1>2的社会效能。”
三、现实挑战与制度优化路径
(一)老龄化与代际断层的困境。我们的调研显示，多数“老大人”年龄在65岁以上，存在体力衰退、数字化能力不足等问题。部分村庄的老大人难以熟练应用信息化治理平台，如网格化系统、线上报修等，导致其在部分数字化治理场景中的工作参与度下降。同时，年轻一代对“老大人”的认同感相对不足，认为其调解方式过于人情化，缺乏制度依据。此外，外来人口的增加使得老大人群体的影响力在部分社区中受到挑战。如何在新老居民之间建立有效的信任桥梁，是当前亟待解决的问题。有学者认为，民族地区乡贤文化建设的关键在于处理传统文化与现代制度之间的张力，通过制度化安排让乡贤文化转化为具有时代性的治理资源。这一观点同样适用于外冈“老大人”制度的代际传承与机制更新。针对上述问题，可以通过建立分层培训机制，为“老大人”提供定期的政策、法律、心理等方面的培训，使其能够不断更新知识，适应新形势下的社区治理需求。同时，可通过青老共治机制引入年轻党员、退伍军人、社区志愿者等，组建跨代协同团队，实现经验与能力互补。外冈镇已在部分社区试点“青老搭班”机制，由“老大人”担任导师，青年干部负责数字化工具使用，提升治理效率。
(二)制度激励与保障不足。目前，多数“老大人”以志愿形式参与治理，缺乏坚实的制度性保障。在调研过程中，多位“老大人”反映“补贴有限、保障缺乏、身份模糊”。部分“老大人”因身体原因退出后，因缺少替补机制，导致工作断层。有学者提出，“功能型平台”是党建引领城市基层治理共同体建设的重要机制。基层党组织以地缘与业缘为纽带，通过组织、制度与技术平台协调整合多元主体，实现行政协同、社会整合与政治认同的多重逻辑。这一观点为外冈镇“老大人”制度的制度化与组织化提供了可资借鉴的路径，“老大人”在制度建设与完善方面需要不断努力，具体改进方向包括：建立“分级激励机制”，对积极参与、成效突出的“老大人”给予积分奖励或年度表彰；完善退出与补充机制，设立“老大人”后备库，确保梯队衔接；通过购买服务形式，将“老大人”治理团队纳入社区治理体系，实现半职业化运作。
尽管情理治理在化解基层矛盾中卓有成效，但在某些情况下也可能与法治要求产生张力。例如在部分调解案例中，“老大人”过分依赖私下协调，忽略了法律程序，导致结果难以备案或追责。因此，未来应通过党建引领建立情理法理协同机制：一方面强化法治教育，让“老大人”掌握基本法律知识；另一方面保持人情的调解空间，使制度治理更具温度。
结语
外冈“老大人”制度的成功实践表明，基层治理现代化不仅是制度建设的现代化，更是文化逻辑与社会关系的现代化。“老大人”作为情理秩序的传承者、政策落实的中介者、公共道德的守护者，构建了党建引领下共建共治共享的社会治理新格局。外冈经验的理论启示在于：第一，党建是制度化的核心支点，通过组织嵌入赋予传统角色新的合法性与行动空间；第二，社会资本是治理的隐性资源，熟人信任网络在现代社区中仍具有独特价值；第三，情理秩序的融入使治理体系更加柔性化、人本化，体现了以人为本的治理现代化逻辑。在未来，随着数字治理和城乡融合的深入推进，“老大人”制度仍需持续创新：既要强化制度保障，又要保持民间温度；既要遵循法治逻辑，又要尊重社会情理。唯有如此，才能让这一源于乡土智慧的制度在现代治理中焕发新的生命力。
外冈镇的探索为全国基层治理提供了可复制的范本，其核心在于通过制度创新激活传统资源的现代价值。这种治理模式不仅实现了传统与现代的有机衔接，更证明了在快速城镇化进程中，本土化治理智慧与专业化治理体系的结合具有强大生命力。展望未来，“老大人”制度的发展需要构建动态调整机制，在保持文化连续性的同时，通过技术赋能提升治理效能，形成传统情理与现代法治互为支撑的治理生态系统，为基层社会治理现代化开辟新路径。
(作者：张曼云系上海外国语大学(全球)城市基层治理研究中心助理研究员，俞祖成系上海外国语大学(全球)城市基层治理研究中心主任、教授)