内容提要：2019年机构改革后嘉峪关市应急管理局成立，加强基层应急管理体系和能力建设既是做好应急管理的重点，也是难点。乡镇作为最基层的政权组织，既是打通“最后一公里”的枢纽，也是做到“基层最实处”的平台。嘉峪关市于2019年7月挂牌成立了三镇应急管理所，以镇政府管理为主。2020年6月，三镇应急管理所隶属关系调整为由应急管理局管理，实行以市应急管理局为主的管理体制。自成立以来，三镇应急管理所在完善乡镇治理体系和提升治理能力、推动应急管理各项任务落实、打通“最后一公里”方面发挥了重要作用，把悬空在市级以上层面的应急管理工作切实落地，初步形成了安全生产、防灾减灾，应急救援以及社会管理等领域的应急在乡镇一级有人管、政策法规有人讲、事故隐患有人查、整改措施有人抓的局面，有力地保障了人民群众生命财产安全。
一、背景与起因
应急管理是关系人民生命财产安全和国家长治久安的事业，也是涉及千家万户并且需要人民群众广泛参与的工作。打通“最后一公里”，做到“基层最实处”，既是做好应急管理的重点，也是难点。乡镇作为最基层的政权组织，既是打通“最后一公里”的枢纽，也是做到“基层最实处”的平台。加强乡镇应急管理机构建设，对于实现应急管理体制改革的目标，构建权威高效的新型应急管理体系至关重要。
2018年10月30日省应急管理厅挂牌组建以后，统筹谋划基层应急管理机构改革、建设、运行以及应急救援体系建设问题。确定在永靖县开展基层应急救援体系建设试点工作，永靖县在全省率先挂牌组建了应急管理所，并明确了乡镇应急管理所的机构性质、人员编制、职能职责，乡镇应急管理机构改革正式启动实施。
在此基础上，省应急管理厅向全省各市州转发了永靖县改革试点方案，要求各市（州）、县（市区）学习借鉴推广。以原乡镇(街道)安监站为主体更名组建乡镇(街道)应急管理所，整合安全生产、自然灾害防救、社会治安综合治理、农村消防等多项职能，既全面承担县区应急管理局对应的全部职责，也承担社会管理及公共环境等方面的应急任务，在基层形成综合型“大应急”的格局。
按照《中共中央办公厅 甘肃省人民政府办公厅印发<关于推进乡镇街道管理体制改革整合基层审批服务执法力量的实施方案>的通知》安排部署，省应急管理厅对我省乡镇（街道）应急管理机构建设运行情况进行了调研摸底，并积极与省委、省政府衔接，推动将深化基层应急管理机构改革与市（州）、县（区）机构改革、基层执法机构改革、“放管服”改革、事业单位改革等统筹协调，联合推进，使各项改革措施配套衔接、互相促进，增强改革总体效应。结合县（区）、乡镇经济社会发展实际，立足乡镇（街道）安全稳定重点难点，科学统筹自然灾害、安全生产监管、社会事务管理、食品药品安全等各领域的应急管理工作，构建乡镇（街道）大应急格局。为此，嘉峪关市在机构改革后，对乡镇应急管理机构建设运行情况及时进行指导督促，更名挂牌，成立了三镇应急管理所，加强基层应急管理体系和能力建设，取得了一定成效。
二、做法与经过
（一）健全乡镇应急管理体系
2019年机构改革后市应急管理局成立，为了原有的机构适应新形势下应急管理工作的需要，2019年7月，经市编委会同意，将三镇安全生产监督管理站更名为三镇应急管理所，事业编制2名，以镇政府管理为主，市应急管理局负责业务指导和调度指挥。2020年6月，按照《中共嘉峪关市委办公室 嘉峪关市人民政府办公室关于印发<嘉峪关市乡镇街道优化机构设置和职能配置工作实施方案>的通知》（嘉办字〔2020〕47号），三镇应急管理所隶属关系调整为由应急管理局管理，实行以市应急管理局为主的管理体制。
2020年12月，市应急管理局和郊区工作办公室联合印发了《应急管理所驻镇管理工作办法》（嘉应急发〔2020〕2号），明确了乡镇应急管理所的主要职责、运行机制和管理制度等。三镇应急管理所隶属于市应急管理局管理，作为派出机构进驻乡镇开展工作。在市应急管理局和郊区工作办公室的双重指导下，贯彻落实镇安委会关于安全生产、防灾减灾和应急处置等方面的工作,主要职责包括:贯彻落实应急管理工作的方针政策、法律法规和工作部署要求，普及安全生产、防灾减灾和消防安全等基本常识和技能；组织开展安全生产、防灾减灾和消防安全等突发事件应对工作，对辖区内安全生产工作综合监督；在法律权限范围内依法实施安全生产执法检查，建立健全本辖区安全生产、消防安全、防灾减灾救灾管理制度和台账档案；编制完善本辖区应急预案和安全生产类、自然灾害类和火灾事故类专项预案；在各镇社会治理网格的基础上，做好辖区消防安全网格化管理工作等。
（二）推进乡镇应急能力建设
一是全力以赴，精益求精，强化基层安全监管“执行力”。加强三镇应急管理所人员培训，分批次组织参加省应急厅开展的应急管理业务培训。参加全市执法资格换证培训和考试，确保执法人员持证上岗。按照“预防为主、防治结合”的原则，三镇应急管理所坚持日常巡查监管“不懈怠”，开展常态化巡查和“地毯式”摸排，对三镇及城乡结合部企业、大院、合作社等进行全方位的检查，深入田间地头，对各村居民点大院炉灶、烟囱、大棚、电线等重点部位展开巡查，全年开展巡查检查300余次。针对排查发现的问题隐患，完善排查整改机制，严格落实隐患整改闭环管理，切实做到安全问题和隐患发现一处、整改一处、销号一处。开展了以农事用火、祭祀用火、焚烧地埂草等问题为主要内容的专项治理行动，督促各村逐户发放《全面禁烧告农民朋友书》，签订了《全面禁烧承诺书》，紧密结合“七户联防”防火工作机制，充分发挥村民自治作用，引导群众主动开展防火安全自我检查、自我宣传、自我管理等群防群控工作，努力形成全民齐抓共管的良好局面。
二是健全机制，形成长效，提升基层应急救援“内动力”。三镇应急管理所紧紧围绕各类突发事件和自然灾害的特点，完善应急预案体系建设，制定切实可行的应急预案，分别编制了总体应急预案和专项应急预案，通过调研、演练等方式不断提高预案的合理性和可操作性。健全完善农村预警体系，指导各村配备手摇报警器、喊话器、铜锣等预警装备，在镇村微信群推送预警信息和防范注意事项，督促各村做好灾情预警预报和隐患排查，通过镇村各级微信群推送灾情预警信息，大力开展隐患排查，灾情防范和应急避险能力大大提升，效果显著。组织专人快速精准核灾定损，在确保灾情信息报送准确及时的同时，开展生产自救，帮助受灾农户恢复生产，将灾害造成的损失降到最低限度。不断增强物资储备及装备配置，规范应急物资的储备和调用，确保应急物资随时调用及规范使用。目前三镇共建成微型消防站14座，消防取水点19个，消防泵19台，垃圾清运车11辆，铁锹、水桶等设备300余个，以及报警器、铜锣等设备。
三是精准发力，多措并举，提高群众警示教育“影响力”。三镇应急管理所把警示教育作为安全生产工作的“第一道关口”，着力提升全民防火安全意识和自防自救能力。定期组织镇村干部以及农户开展集中学习。利用每周例会、村民小组会议、党员冬训、农户培训等契机积极开展学习教育，向镇村干部以及广大农户生动全面地讲解安全生产法律法规和生产生活中的安全注意事项，使广大村民、学生、企业员工充分认识到安全生产的重要性。及时深入安委会各成员单位以及农户家中，走村串户，深入田间地头，通过发放宣传资料、张贴安全告知书以及当面讲解教育等方式，对广大农户及业主员工进行有针对性的宣传教育，提醒大家增强安全意识、谨慎用火用电，严禁烧荒，切实增强了广大农民群众的安全意识。以“党员冬训”“文化下乡”“安全宣传月”等特殊节点为契机，广泛开展形式多样的宣传活动，利用集市向群众累计发放宣传资料8000余份。在镇、村以及各村民小组公路沿线制作悬挂防火宣传标语、宣传牌，时刻提醒农户注意防火安全，增强防火意识。
三、成效与反响
一是在完善乡镇治理体系和提升治理能力方面发挥了支撑作用。乡镇一级是最基层的政权组织，在经济发展、社会管理、公共服务、市场监管等政府职能中，更偏重于社会管理和公共服务，这是乡镇治理体系的特点，也是治理能力提升的重点。应急管理所的组建，使安全生产、防灾减灾救灾以及社会治安、公共安全等职能的履行有了机构人员保障，有了责任主体和工作力量，对乡镇治理体系完善和能力提升发挥了有力的支撑作用。
二是在应急管理各项任务落实方面发挥了推动作用。三镇应急管理所把悬空在市级以上层面的应急管理工作切实落地，形成了安全生产、防灾减灾，应急救援以及社会管理等领域的应急在乡镇一级有人管、政策法规有人讲、事故隐患有人查、整改措施有人抓的局面，在应急管理各项任务落实落地方面发挥了推动作用。
三是在打通“最后一公里”方面发挥了枢纽作用。三镇应急管理所对上承接相关部门的任务，获取各方面的预警监测信息，对下联系和带动村社干部、信息员、护林员、治安员等各类最基层的工作力量，实现了自上而下的贯通。在风险隐患排查上，三镇应急管理所工作人员能够发挥对辖区灾害类型、企业状况等相对熟悉的优势，对风险隐患点排查辨识更加全面准确，防范措施的针对性大大增强；在安全监管上，能够发挥属地就近优势，常态化开展监督检查，监管效果明显提升；在预警发布、灾情报送和基层群众动员上，既能通过现代化的信息手段实施发布，也能通过喇叭、口哨、锣鼓等最传统的手段实施预警和应急响应，在打通“最后一公里”方面发挥了枢纽作用。
四、探讨与评论
基层应急管理是政府应急管理工作的“最后一公里”。提高基层应急管理能力，需要把力气花在日常，把工作做在平常。需要完善预案标准，落实物资储备，强化监测研判，做好预防预警，建强专业队伍，推动社会共治……集结各方面力量，共同筑牢安全防线、夯实应急基础，面对“不时之需”，便能快速反应、有条不紊，最大限度保障人民群众生命财产安全。
加强基层应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。作为应急管理的“神经末梢”和“前沿阵地”，乡镇应急管理机构建设非常必要，也十分重要。
目前乡镇应急管理机构还存在人员数量少、装备条件差、监管能力弱等一些问题，今后还要根据工作实际需要和乡镇机构改革的基本原则，以应急管理所为主体，将安全生产、防灾减灾、应急救援各项职能整合，健全完善以市应急管理局管理为主，市应急管理局和郊区工作办公室双重指导下的管理体制和运行机制，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合，各类机构职能人员整合打通，既有工作分工更能协调配合的“大应急”体系，更有效地保障人民群众生命财产安全。