东西部协作是促进东西部协调发展、推进西部地区乡村振兴的重要途径。2021年4月，习近平总书记就深化东西部协作和定点帮扶工作作出重要指示，明确要求适应形势任务变化，聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，深化东西部协作和定点帮扶工作。党的十八大以来，东西部协作推进西部乡村振兴取得了重要进展，为推进先富帮后富、最终实现共同富裕作出了贡献。面对新发展阶段的新形势新要求，东西部协作需要进一步创新协作机制，以更有力地推进西部地区乡村振兴。
一、通过东西部协作推进西部贫困地区脱贫经过了持续深化的3个阶段
自1996年党中央明确开展东西部协作以来，我国东西部协作内容日益丰富，协作机制不断优化，多层次、多形式、宽领域的协作格局逐步构建。通过东西部协作，发挥了东部地区的优势，弥补了西部地区的短板，推动了西部贫困地区的脱贫，推进了西部地区的乡村振兴。同时，涌现了“闽宁协作”“沪滇协作”“两广协作”等颇具特色的帮扶模式。东西部协作推进西部贫困地区脱贫经历了如下3个相互衔接、持续深化的阶段。
(一)起步探索阶段(1996—2011年)
我国地域辽阔，东西部在区位条件、资源禀赋、经济基础等方面存在很大差异，发展的不平衡性一直非常明显。1996年，为加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部发展差距，党中央确定北京等9个省市和4个计划单列市，与西部10个省区开展扶贫协作。同年10月，中央扶贫开发工作会议进一步作出部署，东西部扶贫协作正式启动。在此阶段，东西部扶贫协作更多是东部向西部地区的单向援助。各结对省市积极探索扶贫协作的内容、方式、规则等，通过无偿援助资金与生活物资、援建希望小学、修建公路、开展劳务输出等方式，有效促进了西部贫困地区(基本上为西部乡村地区)的发展。1996—2010年，东部地区向西部地区无偿援助资金78.6亿元，组织劳务输出265万人次，为西部贫困地区脱贫作出了重要贡献。同时，东西部协作在三峡大坝等国家重大工程建设、汶川地震等重大突发事件应对中发挥了突出作用。
(二)持续提升阶段(2012—2020年)
党的十八大以来，在“精准扶贫”战略的指导下，东西部协作聚焦“两不愁、三保障”目标，以及2020年全面建成小康社会目标，助力西部地区打赢“脱贫攻坚战”。一方面，协作的规范化、制度化水平持续提高。中央出台了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》(2016)《东西部扶贫协作成效评价办法》(2019)等文件，不断调整优化东西部结对关系，加大对协作的督查考核力度，为东西部协作提供了有力的制度保障。另一方面，帮扶内容不断丰富。主要围绕产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持等方面，开展对西部贫困乡村地区的帮扶。同时，在政府主导下，不断整合企业等多元主体力量，开展了东部经济发达县对西部贫困县的“携手奔小康”活动、民营企业“万企帮万村行动”等品牌活动，取得了显著的成效。2016—2018年，东部地区通过产业协作等方式，帮助174.49万西部贫困乡村地区居民实现了就业。广东省对口帮扶广西、四川、贵州、云南4省(区)14个市州，帮扶93个贫困县摘帽、9 747个贫困村出列、500多万贫困人口脱贫。
(三)转型深化阶段(2021年—)
2021年3月颁布的国家“十四五”规划指出“要坚持和完善东西部协作和对口支援、中央单位定点帮扶、社会力量参与帮扶等机制”。2021年4月召开的全国东西部协作和中央单位定点帮扶工作推进会，明确提出将现有的“东西部扶贫协作”扩展升级为“东西部协作”，并对结对关系进行了新一轮调整。习近平总书记强调，要通过深化东西部协作和定点帮扶工作，全面推进乡村振兴。2021年7月1日，习近平总书记在建党100周年重要讲话中指出：“我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决绝对贫困问题。”东西部协作进入到更好将巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有机结合的转型深化新阶段。
二、通过东西部协作推进西部地区乡村振兴存在的4个主要问题
我国东西部协作机制在实现资源跨区域优化配置、缩小地区发展差距等方面发挥了重要作用。但与此同时，东西部协作在参与主体、协作机制、绩效考核等方面，仍存在一些薄弱环节和有待改进之处。
(一)社会力量参与度有待提升
在近年来的脱贫攻坚战中，东西部协作主要依靠政府在短时期内通过超常规的手段，调动大量人力、物力、财力助力西部地区脱贫，这一协作模式主要发挥了政府的有力作用，但社会参与度明显不够。如2017年至2020年6月底，东部地区向中西部对口地区投入了财政援助资金719.1亿元，而动员社会各界投入的社会帮扶物资只有171.75亿元。西部地区的乡村振兴是一个任务艰巨的系统工程，持续时间长，涉及领域宽，需要投入多，仅靠政府投入显然不够，需要充分调动社会组织、个人等社会力量广泛参与，增加投入。
(二)互促互利机制尚待建立
“如何摆脱援助依赖性，形成互惠互利、合作共赢的机制，一直是全球贫困治理的难题。”[1]在东西部协作中形成的东部帮扶西部的单向思路，强化了东部地区的责任，淡化了东西部互促互利色彩。部分协作“更多地考虑西部市县的脱贫需要和东部地区的经济实力，较少考虑协作地区间的资源优势互补等其他因素”[2]。结对省份普遍以“西部所需、东部所能”为协作原则，如“广西所需、广东所能”“重庆所需、山东所能”等。这一单向思路无疑有力支持了西部乡村地区的脱贫，但在打赢脱贫攻坚战之后，过于强调东部单向输入，不利于形成东西部长期稳定的协作关系。在单向思路下，部分西部地区对招商引资过程中承诺的财政扶持、税收减免、金融支持、土地利用等优惠政策不能很好地兑现，有的优惠政策申报程序复杂、奖补标准不明确等，影响了东部企业持续参与西部乡村振兴的积极性。同时，在单向思路下，一些西部农村地区的产业发展未充分考虑自身优势和劣势，定位不准，配套不够，发展后劲不足。如广东、浙江、四川等多省在审计中均发现，支援西部地区的产业项目存在进度与效果不理想、收益期较短、未形成长效合作模式等问题。
(三)横向财政转移支付制度缺乏
资金帮扶是东西部协作的重要内容。2015—2020年，东部9个省份共向西部扶贫协作地区投入财政援助资金和社会帮扶资金1 005多亿元。这种东部向西部投入的财政援助资金是一种典型的跨区域财政分配活动，带有横向财政转移支付的性质，但我国《预算法》明确规定“财政转移支付只包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付两大类”，未包含横向财政转移支付。现行法律法规对资金帮扶这一横向财政支付的性质、形式、程序、绩效评价、东西部权责等缺乏明确规定，导致资金帮扶具有较大的随意性，帮扶的额度往往取决于东部地区的财政状况、结对省份之间的关系亲疏等。同时，相关资金监管制度的缺乏，易导致协作资金被挤占挪用、虚假列支、骗取套取等问题。如上海、天津、山东等省市在审计中均发现，协作资金管理存在手续不完备、使用不规范、基础管理薄弱等问题。“通过二十多年的东西部扶贫协作证明，横向财政转移支付是可行的，是纵向财政转移支付的有益补充。”[3]因此，应不断探索在法律层面明确对口帮扶资金的横向转移支付属性。
(四)重经济发展协作、轻社会建设协作
乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，内容十分丰富。但是，原有的东西部扶贫帮扶主要集中于发展经济，作为“指挥棒”的考核指标设计也过于偏重经济方面的协作，而对教育、文化、卫生、社会治理等社会建设领域的关注不够。如原国家扶贫办制定的《东西部扶贫协作成效评价办法(2019)》，其成效评价指标聚焦于资金支持、产业合作、劳务协作等方面，包括财政援助资金数及增长比例、县均投入财政援助资金数、社会帮扶资金数、引导企业个数、引导企业实际投资额等，社会建设领域的评价指标很少，且更多关注投入而非产出。
三、通过东西部协作推进西部地区乡村振兴面临的新形势新要求
2021年是“十四五”开局之年，也是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、全面建设社会主义现代化的起步之年。随着我国全面进入乡村振兴新阶段，“三农”工作重心正在发生历史性转移，通过东西部协作推进西部地区乡村振兴面临新的形势和要求。
(一)巩固拓展脱贫攻坚成果任务仍然十分艰巨
脱贫攻坚目标任务完成之后，部分西部乡村的贫困人口脱贫质量不高，存在返贫风险，一些贫困边缘人口存在致贫风险。尤其是错综复杂的国际形势和持续反复的新冠肺炎疫情，对西部乡村地区扶贫产业的发展、脱贫人员的就业等造成了更大的冲击，增加了返贫致贫风险。据统计，2020年全国有500万人存在返贫致贫风险。因此，如何巩固东西部协作区域“两不愁、三保障”成果，守住不发生规模性返贫的底线，是下一步东西部协作推进西部地区乡村振兴的重大考验。
(二)实施乡村振兴战略对东西部协作提出更高要求
打赢“脱贫攻坚战”属于局部性、阶段性目标，重要而艰巨的任务是帮助西部乡村地区摆脱绝对贫困，解决贫困人口的生存问题，而乡村振兴是全局性、长期性目标，致力于全面推进农业农村现代化。“东西部扶贫协作和对口支援工作应逐渐从扶贫的角度转移到区域协调发展的层面。”[4]实施乡村振兴战略，对在东西部协作中，如何既防止将原有扶贫协作简单照搬，又防止与原有扶贫协作完全割裂，实现从短期内超常举措向长期常态化协作转变，提出了更高的任务和要求。因此，东西部协作需要按照乡村振兴战略的要求，创新协作方式，丰富协作内容，不断增强西部乡村地区的内生动力和发展活力，提升西部乡村地区可持续发展的能力。
(三)构建新发展格局要求东西部协作实现互促互利
在新的国际形势下，我国正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局，要求东西部协作牢牢把握扩大内需这一战略基点，促进西部地区农民收入持续稳定增长，充分培育国内市场，释放内需潜力。要求把东部的人才、资金、科技、市场优势与西部乡村地区的生态、资源、劳动力等优势深度结合，持续增强东西部协作的互补性与兼容性，形成东西部之间的顺畅循环。要求建立东西部之间市场公平竞争的体制机制，实现人流、物流、资金流、信息流等生产要素自由流动和互联互通，优化东西部地区之间的资源配置。
(四)新技术革命为创新东西部协作机制带来新契机
以互联网、物联网、5G、大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的新一轮技术革命正在爆发，为创新东西部协作机制提供了强有力的技术支撑。如通过建立大数据就业平台，创新东西部就业协作机制，使东西部的劳动力供需信息精准对接，提高匹配效率；通过电商直播等营销形式，广泛开展电子商务消费协作，有效拓展西部乡村地区农产品销售渠道，扩大市场影响力；通过实现卫健、教育、人社、住建、民政等部门的数据共享，创新返贫监测预警机制，提高对西部乡村地区返贫风险人群的动态监测水平。
四、政策建议
通过东西部协作推进西部地区脱贫和乡村振兴是具有中国特色的制度设计，应主动适应新形势新要求，不断创新协作机制，以更好地发挥作用。
(一)加强顶层设计，提高东西部协作制度化水平
建议认真总结二十五年来的探索经验，将其中较成熟的经验予以规范化和制度化，并在区域发展、财政、税收、金融、产业、土地、教育、就业、干部考核等制度设计中充分考虑与东西部协作的衔接，为未来东西部协作的高质量发展提供制度保障。将国家“十四五”规划中有关东西部协作推进西部地区乡村振兴的内容具体化，并督促落实。鼓励东西部省市加强五年规划与年度计划编制和实施的协作，进一步明确协作领域、项目、程序等。完善东西部地区联席会议机制，推动协作双方党政主要领导定期互访，深入开展调研，提高协作规划的科学性等。创新东西部精准结对机制，建立多层次结对关系，在完善既有省际结对关系的基础上，着力推动县与县精准结对，不断推进乡镇之间、行政村之间结对，推动协作资源进一步向基层倾斜落实，因地制宜，持续提高协作的精准性、针对性与互补性。
(二)创新社会力量动员机制，扩大东西部协作主体
在继续做好东西部政府之间协作的基础上，通过微信、微博、抖音等互联网平台广泛开展政策宣传，动员更多社会力量参与东西部协作，不断扩大协作主体范围，丰富参与形式。鼓励和支持东西部企业之间、金融机构之间、高等院校之间、科研院所之间、社会组织之间、家庭或个人之间开展多种形式的协作，形成助力西部地区乡村振兴的强大合力。加强东西部协会、商会、企业之间的人才交流合作，引导各类专业人士参与西部乡村地区的济困、救孤、助残、助学、救灾、支教等活动。积极开发老龄人力资源，实施“老年专家西部志愿行动”，建立老年人才数据库，充分掌握老年专家的服务意愿、技术特长、健康状况等信息，及时有效对接西部乡村地区的用人需求，助力东部退休教师、医生等专业人士到西部发挥余热。创新社会组织参与形式，鼓励通过政府购买等方式引导社会组织承接东西部协作项目。
(三)建立互促互利机制，激发东部地区主体参与的积极性
加快推进要素市场化配置改革，建设全国统一市场，为东西部地区互促互利奠定良好制度基础。尊重市场规律，打造政府引导、市场主导的东西部协作模式，推动东西部协作更多地发挥市场主体的作用，构建企业参与长效机制。持续优化西部乡村地区的营商环境，要求对承诺的土地、财政、税收、金融等优惠政策兑现到位。创新东西部产业协作机制，积极发展“飞地经济”，探索“东部企业+西部资源”“东部市场+西部产品”“东部研发+西部制造”等多种协作方式，推动东部的产业向西部梯度转移，通过市场机制将东部地区的援助转化为西部地区发展的内生动力，实现东西部优势互补。创新利益联结机制，以村集体经济组织、合作社、产业园区等为载体，整合村民的生产要素，与东部企业开展合作，打造利益共同体。引导阿里、腾讯、京东等大型互联网企业与西部乡村地区开展合作，大力发展农村电子商务，促进就近就业。
(四)探索建立横向财政转移支付制度，创新协作资金监管
按照国家“十四五”规划提出的“完善财政转移支付支持欠发达地区的机制”要求，探索建立横向财政转移支付制度，在法律层面明确帮扶资金的横向财政转移支付属性，把横向财政转移支付作为纵向财政转移支付的重要补充，明确支付的程序、标准等。创新帮扶资金监管机制，充分发挥区块链去中心化、可追溯性、信息不可篡改、公开透明等优势，建立运用区块链技术的协作项目监管平台，实现项目申报、审批、资金拨付、进度跟踪、审计等功能，严厉打击挤占挪用、虚假列支、骗取套取等违法违规问题，提高资金使用效率和安全性。
(五)创新考核机制，引导东西部协作向多领域拓展
严格对照乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，尽快修订完善考核机制，将东西部各主体协作促进西部乡村地区的产业、教育、医疗卫生、科技、环保、社会治理等方面发展的成效纳入考核体系。充分借助信息技术开展数字教育、远程医疗、社会治理等服务，促进教育、医疗等公共服务均等化，提高社会治理的智慧化水平。将返贫率纳入东西部协作的考核内容，建立返贫致贫监测预警机制，有效巩固脱贫攻坚成果。加强量化考核，科学设计产业协作、就业协作、消费协作等方面的量化指标，提高考核的精准度与可操作性。加大干部交流和培育力度，给西部带去经济发展、社会治理等多方面的先进理念、机制与方式，帮助当地培养“带不走”的干部队伍，提升西部乡村地区可持续发展与自我管理的能力。创新考核激励与惩罚机制，制定责任清单，将考核结果与干部晋升挂钩，对未完成任务的责任人进行严肃问责。