摘要：在城市治理加速迈向数字化、智能化背景下，如何推动数智技术与超大城市治理深度融合，已成为亟待破解的核心课题。本文从以下三个方面进行研究：首先，在回顾超大城市治理从传统科层治理、技术驱动升级到全域智慧治理的发展脉络基础上，构建以治理理念、治理主体、治理手段和治理机制为核心要素的理论框架，以揭示数智技术如何通过重塑人本治理新范式、深化多元共治新格局、拓展技术应用新场景和统筹构建协同新机制等方式全面推动城市治理范式转型。其次，深入剖析数智赋能实践中的现实挑战，包括人本价值理念贯彻不到位、多元协同机制不健全、数智技术应用不均衡和技术嵌入规则不完善等。最后，提出以厚植人民至上的数智治理价值理念、构建数智协同的多元共治新格局、推动数智技术与治理场景的深度融合、健全数智治理的制度保障体系为支撑的四条路径选择，旨在为推进超大城市治理体系和治理能力现代化提供理论支撑与实践方案。
关键词：数智赋能；数智技术；超大城市治理
一、引言
超大城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，承载着推动经济社会高质量发展、提升居民生活品质的关键使命。2022年，党的二十大报告指出，“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”。2025年，中央城市工作会议强调，“认真践行人民城市理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持因地制宜、分类指导，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”。随着我国城市化进程加速推进，超大城市人口密度激增、空间结构复杂、利益诉求多元的特征日益凸显，给超大城市治理带来前所未有的挑战。在此背景下，深入研究如何更好地解决超大城市治理难题，对推进城市治理现代化、实现超大城市高质量发展具有重要意义。
数智技术是由大数据、人工智能、区块链、云计算等新一代信息技术融合而成的综合系统，其本质在于以数据驱动为逻辑起点，借助于智慧化手段实现信息整合、优化与再利用。本文所说的“数智赋能”，是指运用数智技术对多源、多样的数据进行深度分析与重构，从而生成有价值的信息和决策依据。这一过程不仅提升了数据的利用效率，也重塑了城市治理的方式，为破解传统治理中的信息壁垒和响应迟缓等问题提供了新的可能。习近平总书记指出，“当今时代，数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式”。这一重要论述，阐明了数智技术对治理范式转型的驱动作用。党的二十届三中全会提出“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”的重要论述，旨在以数智技术破除信息壁垒，驱动治理变革，为破解超大城市治理难题提供了新路径。
目前，数智技术被广泛应用于城市治理实践中，成为提升城市治理和服务水平的重要手段。在国际上，一些城市率先开展了数智技术应用实践，形成了具有代表性的治理模式。新加坡、东京和洛杉矶等城市通过构建数字孪生系统，实现对城市基础设施的实时监控和管理，增强了城市的气候韧性和对突发事件的处置能力。巴塞罗那市政府开发了Decidim平台，鼓励市民参与城市治理，推动形成了以数据主权和公民参与为核心要素的智慧城市治理模式。在国内，北京、上海、深圳、杭州等超大城市也在积极探索数智技术在城市治理中的应用。上海市通过“一网统管”平台，实现了城市运行数据的集中管理和智能分析，提升了城市治理的精细化水平。深圳市则在政务服务中引入数字人技术，提供政策解读、在线咨询等服务，缓解了基层工作人员的压力，提升了服务效率。尽管这些实践取得了显著成效，但数智技术与城市治理之间依然存在技术逻辑与治理机制适配不足等问题，导致数智技术在城市治理中的效果有限。
有鉴于此，许多学者从理论视角剖析了数智技术未能显著提升治理效果的原因。一些研究从组织变革理论出发，认为数字技术嵌入组织治理会重构治理场景，但组织对技术的吸收过程存在不确定性，加剧了传统科层制与数字技术之间的冲突，制约了技术治理效应。一些研究则认为，技术不成熟是关键因素，特别是一些地区数字基建滞后、财政难以承担技术维护运营、人才资源匮乏以及使用不当导致资源浪费等，使数智技术无法充分发挥优势，影响治理效果。也有一些学者指出，部分基层工作人员和群众的数字素养不足，缺乏有效掌握和运用智能化治理手段的技能与知识，也制约了技术治理效果的充分发挥。
总体而言，现有研究揭示了数智技术应用中的多重约束，但对其在超大城市复杂场景中的整体效应缺乏系统性的探讨。随着数智技术的不断发展和治理实践的高效推进，超大城市治理正在经历新的变革，因此回顾其演进脉络并深入剖析数智技术与治理要素的互动关系具有重要意义。本文立足超大城市治理的发展阶段与现实需求，着重分析数智赋能与治理理念、治理主体、治理方式和治理机制之间的内在逻辑，探讨技术逻辑与治理逻辑的深度耦合，旨在构建一个价值导向清晰、要素协同、机制贯通的分析框架，为推进超大城市治理体系和治理能力现代化提供理论支撑与政策参考。
二、研究背景与理论假说
随着国家治理体系和治理能力现代化进程的持续推进，超大城市治理经历了由传统管理模式向数智技术驱动模式的转型。基于数智技术应用的不同层次与发展趋势，本研究将超大城市治理划分为三个阶段，即起步阶段、发展阶段和进阶阶段。回顾超大城市治理的演进路程，有助于厘清超大城市各阶段治理逻辑的特点，为数智赋能超大城市治理提供现实依据与制度土壤，如图1所示。
（一）超大城市治理起步阶段：传统科层制体系下的治理架构（2017年之前）
2014 年，国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》明确指出，城区常住人口1,000万人以上的城市为超大城市。这一人口规模门槛的设定，深刻反映出此类城市治理所特有的、超乎寻常的复杂性。早期，超大城市治理主要依托传统科层制体系，其特征是政府作为单一核心主体，借助于自上而下的行政指令传达与任务分配开展城市事务管理。在城市基础设施建设规划方面，由上级政府部门制订总体方案，再层层下达至基层执行单位。在超大城市治理起步阶段，这种模式在一定程度上保证了政策执行的稳定性与权威性，但随着城市规模不断扩张、人口快速增长以及社会事务日益繁杂，其弊端也逐渐暴露。政府部门间职责划分过细，信息流通层级过多，导致决策过程缓慢，难以迅速应对城市发展中的新问题与突发事件，无法满足民众多样化的需求。
图1 超大城市治理演进脉络
（二）超大城市治理发展阶段：技术驱动的治理体系升级（2017—2023年）
2017 年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时，提出“超大城市治理”这一重大理论和实践命题，为该阶段城市发展指明了方向。此后，信息技术兴起并逐渐融入超大城市治理体系中，大数据、物联网等技术助力城市在数据收集与分析层面取得进展。例如，一些城市通过构建智能交通监测系统，利用大数据分析实时路况，优化交通信号灯时长，缓解了交通拥堵。2018年，上海市根据习近平总书记“城市管理应该像绣花一样精细”的重要指示，系统谋划实施城市精细化管理三年行动计划。上海市通过城市运行“一网统管”构建了数据驱动的治理模式，破解了数据孤岛难题，强化了治理数字底座。在这一阶段，城市治理体系升级主要是政府管理流程优化，技术多应用于辅助政府提升管理效率，而民众与社会组织参与度较低，这主要源于尚缺乏完善机制引导他们参与治理决策，治理模式仍以政府为主导。
（三）超大城市治理进阶阶段：全域数字化转型与智慧治理范式（2024年至今）
2024 年4月，习近平总书记在重庆考察时强调，“要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”。在这一阶段，超大城市治理呈现全新变革。从决策模式来看，借助于人工智能、云计算等前沿技术，通过对海量多源数据的深度挖掘与分析，实现了超大城市治理从经验驱动型决策向数据驱动型科学智能决策的转变，同时广泛吸纳多元主体意见。从技术应用来看，数智技术渗透到城市生活各领域，从政务服务到民生保障，开启全域数字化转型新阶段，特别是民众与社会组织参与度大幅提升，通过数字化参与平台，实时参与社区事务讨论与决策，更好地推进了社会治理共建共治共享。
三、数智赋能超大城市治理的内在机理
超大城市治理体系复杂多元，其运行效果在很大程度上取决于不同治理要素之间的协作与作用机制，而数智技术的嵌入与扩展实质上表现为对这些要素的重塑与优化。因此，从治理要素的视角切入，有助于揭示数智赋能推动超大城市治理模式变革的内在逻辑。学界围绕超大城市治理要素已提出多种分析框架，这为本文的研究提供了重要参照。基于组织行为学理论，杨述明提出，社会治理体系由组织、制度、运行、评价、保障五大要素构成。姜晓萍和阿海曲洛则认为，社会治理体系包括治理主体、规则、机制和目标四大核心内涵。基于托马斯·库恩（Thomas Kuhn）的构建科学研究范式理论，叶裕民和王晨跃建构了城市治理“4W”框架，即包含治理目标（Why）、治理主体（Who）、治理对象（Whom）和治理方式（How）的四维治理要素。综合以上观点，结合超大城市治理的演进过程与数智技术驱动治理范式变革的复杂性特征，本研究基于治理理念、治理主体、治理手段和治理机制四个治理要素构建超大城市治理分析框架（如图2所示），旨在系统阐释数智技术赋能超大城市治理的全链条逻辑与实践路径。
图2 超大城市治理分析框架
治理理念是指贯穿超大城市治理全过程的核心价值观与指导原则，能够为治理主体提供价值判断标准，影响着治理制度设计、资源分配以及治理行为的价值取向，是推进超大城市治理科学化、人性化的思想根基；治理主体是指参与超大城市治理活动的各类组织与群体，涵盖政府部门、社会组织、企业及公众等行为主体，其通过明确权责边界与协同机制，构建起分工合作的治理网络，能够整合分散资源、凝聚多元智慧、形成治理合力，是推进超大城市治理精细化、协同化的核心支撑；治理手段是指超大城市治理中采用的具体方法与操作手段，涵盖从政策设计到执行的各类策略、流程、措施，是推动超大城市治理精准化、智能化的关键保障；治理机制是指超大城市治理的制度安排与运行规则，其通过科学技术赋能与制度创新协同，推动治理从被动响应转向主动预判，是推进超大城市治理现代化、高效化的实践路径。这四个治理要素有机结合，共同构成了超大城市治理体系的理论内核与实践框架。
在数智技术的作用下，治理理念从经验主义转向数据驱动的价值理性，治理主体从单一主导转向多元协同共治，治理手段从传统滞后式、碎片化处置转向实时化、立体化精准治理，治理机制从基于传统科层制的刚性分割与资源分散转向依托数据共享与算法协同的动态资源整合和弹性调配，实现了治理效能的全面跃升与治理模式的深度变革，为超大城市应对复杂治理场景、破解“城市病”难题提供了系统性解决方案。
（一）治理理念：数智重塑人本治理新范式
治理理念作为超大城市治理的思想根基与价值坐标，体现着治理活动的目标导向与实践逻辑。纵观历史，中国古代的“民本”思想强调“以民安国”，虽然体现了对民生的关注，但其根本出发点仍在于维系统治秩序的稳定。随着社会进步与治理观念的演进，对人的价值和需求的关注逐渐增强。进入新时代，治理理念升华为“以人民为中心”，既在理念层面凸显人民的主体地位，更在制度与实践层面强调回应人民需求，为超大城市治理提供了新的价值导向与实践逻辑。2022年，党的二十大报告强调，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。现代治理命题更加强调治理应以满足人民多层次、多样化的需求为出发点，通过供需精准匹配实现公共利益与个体诉求的有机统一。这一理念的形成，既承接了中华文明“民为邦本”的治理智慧，也回应了新时代超大城市人口密集、需求多元的现实挑战，还为破解“城市病”提供了根本遵循。
在科层制框架下，传统超大城市治理理念暴露出显著的路径依赖与价值偏差。经验主义主导的决策模式依赖治理者主观判断与历史数据，难以对人口流动、需求变迁等动态城市问题形成精准预判。数智技术通过重塑治理的价值传导链条，推动超大城市治理理念向“以人民为中心”深度回归，如图3所示。具体而言，一是精准感知人民需求。借助于物联网传感器、政务大数据与社交媒体舆情分析等，技术系统能够实时捕捉居民生活的细微诉求，将人的真实需求从技术治理盲区中挖掘出来，确保决策过程中的精准性和及时性。二是精准识别个体差异。依托机器学习对海量个体数据的标签化分析，治理系统可为不同群体生成需求画像，使公共服务从标准化生产转向个性化响应。三是动态监测治理效果。通过数字孪生技术模拟政策实施对民生的影响，提前预判治理措施是否符合人民需求，让治理决策在实施前就能以人民体验为标准优化调整，确保每一项措施真正服务于人民生活品质的提升，使城市治理从单纯依赖基础设施的传统模式转向融合技术人文关怀、精准响应居民需求的现代化治理体系，实现城市运行效率与居民生活品质的系统性提升。数智技术与治理理念的深度融合，本质上是一场从工具创新到价值转变的范式革命。它既破解了传统治理中“需求感知滞后、资源配置粗放”的技术性难题，更通过数据赋能将人的价值置于治理坐标系的原点，推动超大城市治理从效率优先的单向度发展转向效率与公平并重、技术与人文共融的复合式进化，为实现“城市，让生活更美好”的终极命题提供了可操作的实践路径。
（二）治理主体：数智深化多元共治新格局
多元主体协同参与、权责清晰互促的共治结构既是超大城市治理现代化的核心特征，也是破解超大城市治理复杂性的关键支撑。在传统治理框架中，政府单一主导的科层制模式面临社会力量参与渠道有限、多元主体协同机制缺失等困境，难以有效应对超大城市人口结构复杂、利益诉求多元的治理挑战。数智技术通过构建开放互联的治理生态、重塑主体间的协作规则，推动治理主体从“政府单一主导”向“多元协同共治”演进，全面形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，充分展现出超大城市治理的强大韧性与活力。
传统治理主体结构呈现“强政府、弱社会”的单中心特征，政府作为治理资源的主要供给者与决策核心，承担着从政策制定到执行的全部职能，而社会组织、企业及公众的参与往往停留在政策落地环节，难以深度介入治理议题的发起与决策。这种模式在应对共享经济监管、社区公共服务供给等跨领域问题时，常因社会力量动员低效、主体间权责模糊而陷入参与失灵。数智技术的应用则打破了这一格局，依托数字化与智能化深度融合的技术形态整合跨部门治理数据，打通政府部门、企业、社会组织的治理资源链路，形成覆盖多元主体的数字化协同网络，为多元共治提供技术底座。
数智技术对多元共治格局的创新突破主要体现在以下三个方面：一是推动政府角色由传统的全能型管控者向平台型协调者转型。在数智技术作用下，政府不再是治理过程的单一主体，而是致力于搭建数字基础设施与开放式平台体系，通过数据中台整合治理资源、设定规则边界、提供动态评估支持，从而实现治理功能的结构性改革与权责重构。政府由直接治理转向制度性引导，使治理过程更具弹性和协同性。二是推动社会组织与企业的角色从传统政策的被动承接者向主动协同治理者转型。依托大数据平台、云计算、人工智能等数智技术，社会力量得以基于自身专业能力嵌入公共服务供给、社区事务协同、专项问题解决等治理环节，构成以技术连接的多元协作网络。三是推动公众参与路径从象征性表达向实质性共治转型。在算法机制、数据回路与可追溯技术的支持下，公众的诉求既可以高效传达至治理体系中，更能在政策制定与服务反馈过程中形成闭环互动。数智系统强化了公众在问题识别、方案评估和成效监督等环节中的角色。三类主体角色的协同转型，标志着数智技术所引发的既是工具更新，更是一种治理范式的系统性跃迁，为实现高效、协同、透明的城市治理体系提供了坚实基础。
（三）治理手段：数智拓展技术应用新场景
治理手段作为治理理念与政策目标的技术承载体，既是城市治理体系中最具操作性的环节，也是推动治理能力提升的关键抓手。在超大城市这一复杂治理系统中，治理手段的适配性与响应性直接关系到公共事务处理的效率与公平。在传统治理体系中，治理手段单一且僵化，依赖科层命令和行政权威，缺乏灵活性、敏捷性与精准性。面对超大城市中社会问题复杂化、多样化、异质化的现实挑战，传统治理手段已难以有效支撑治理体系的整体协同与高效响应，因此数智技术得到广泛应用。数智技术拓展了治理手段的组织方式、执行机制与运行场景，形成了以智能系统、算法规则与平台协同为核心的新型技术应用格局。
数智技术对治理手段的影响主要体现在以下三个方面：一是治理工具由碎片化向平台集成化转变。在传统城市治理中，不同部门往往采用独立的信息系统与技术终端，缺乏统一接口与标准，导致信息孤岛、数据难以互通和治理效能碎片化等问题。数智技术的引入推动了平台型治理工具的创新，以城市数字底座为支撑，将感知、决策与执行等环节系统集成，形成如“一网统管”“数字孪生城市”“城市智能中枢”等综合性平台，实现多业务场景间的数据联通、逻辑耦合与任务协同，提升了治理的整体性与响应效率。二是治理过程由静态执行向动态调整转化。传统治理模式依赖固定流程和人工操作，缺乏对突发事件与复杂问题的动态响应能力，难以适应超大城市高频、多样的治理需求。数智治理则强调“规则即治理”的逻辑，通过预设处理规则、配置响应条件、设定触发路径，实现治理流程的程序化控制与智能化调整。例如，智能工单系统可依据事件类型自动调用规则引擎，匹配责任主体与处理流程，实现从人工调度向自动响应的转变，增强了治理的主动性与灵活性。三是治理方式由人工操作向系统驱动转换。在传统治理模式中，任务执行依赖于工作人员的经验判断和人工操作，存在效率低下、易受主观因素影响等问题。数智技术则通过部署自动巡检系统、远程感知设备及任务自动生成模块，部分基础性治理任务能够实现系统识别、自动分派、实时反馈的闭环处理机制，显著减少了对人力的依赖。这一技术变革提升了治理操作的精准性、效率性与稳定性。
（四）治理机制：数智统筹构建协同新机制
治理机制是超大城市治理体系中支撑要素有效协同、治理行为规范运转的制度核心，是贯通治理理念、主体、手段的操作中枢。在传统治理框架中，治理机制依赖于行政命令主导的刚性体制，存在条块分割、职能重叠、流程碎片、运行封闭等系统性弊端，难以满足超大城市复杂事务的协同响应需求，尤其是在多部门、多层级、多主体参与的治理情境中，传统机制因缺乏统一架构与数据接口，难以形成全周期、全过程的协同能力。数智技术的深度嵌入则为治理机制赋予平台统筹、算法协同与结构再编的可能，通过制度逻辑与技术逻辑的深度融合，推动治理机制向协同高效演进，构建起高效、弹性、复合的治理运行新机制。
数智技术对治理机制的影响主要体现在以下三个方面：一是推动构建跨层级的组织协同机制。超大城市治理往往涉及中央引导、地方落实、基层执行等层级，传统自上而下运作模式和横向不通的问题严重制约了治理效率。数智技术通过搭建统一的治理平台，整合省、市、区、街道等不同层级的治理数据，实现信息实时共享、任务协同派发与响应结果可视化。在政府内部，推动治理结构向任务协同转型，打破条块壁垒，提升调度效率；在政府与社会之间，以平台规则为纽带，建立多元主体协作机制，明确权责界限、信息接口与工作流程，推动形成制度化共治格局。二是建立跨系统的资源统筹机制。在传统治理中，人力、财力、空间等要素资源往往依附于各自行政体系，难以实现统一调配与高效使用。数智平台通过中台架构整合各类治理资源，实现资源的智能分配与按需调度，解决因信息不对称与制度隔离造成的资源错配问题。三是构建全流程的制度嵌入机制。在数智治理环境下，治理规则不再是外部制定、内部执行的线性流程，而是通过编码与算法嵌入治理全过程，形成可追踪、可调控的制度性程序。通过权限控制、规则设定、流程审计等技术模块，将政策目标转化为系统内生的逻辑约束，实现对治理行为的实时监控与反馈优化。
四、数智赋能超大城市治理的现实挑战
从理论层面来看，数智技术在治理理念、治理主体、治理手段与治理机制等方面展现出显著推动作用，促使超大城市治理体系正在经历从传统管理模式向数字化、协同化治理的范式变革，然而在实际应用过程中，其效果仍未能完全达到预期，还面临多方面的现实挑战。
（一）理念层面：人本价值理念贯彻不到位
数智技术的广泛应用虽然显著提升了超大城市治理的效率性与精准度，但过度强调技术逻辑也导致了治理理念的偏移。传统治理模式尽管存在等级性，但其倚重的人际互动、情境判断与经验智慧，在一定程度上保留了回应居民需求的弹性与温度。相比之下，数智治理内生的标准化、规则化与数据化逻辑，因其固有的刚性与抽象性，难以充分适配城市居民复杂、多样且具情感化的真实诉求。因此，在超大城市数智治理实践中，数智技术在赋能的同时，也暴露出诸多问题，其根源在于盲目依赖数智技术而忽略民生诉求。这主要表现在以下两个方面：
一是在推进数字化过程中，部分地方政府将指标数据作为根本标准，盲目追求系统覆盖率、响应速度、数据整合能力等技术指标，而忽视了公共服务的最终目标是回应人的需求。部分城市在建设平台系统时投入大量财政资源购置设备、引入外包开发，却在实际运用中忽略了居民使用的便利性与体验感，基层干部则陷入机械式“打卡填报”与指标考核的循环中。政务服务的评估体系也更关注响应率、事项办结率等量化数据，而忽视问题是否真正解决、居民是否真正满意。这种技术导向的治理思维，实际上削弱了政府对问题本质的分析判断能力，以技术主导逻辑取代服务主导逻辑，居民的主观诉求反而被边缘化。
二是在数智系统建设过程中，一些地方过度强调规则统一和流程规范，忽略了基层治理的实际复杂性。平台通过标准化操作模板、统一考核指标和留痕机制，对治理过程进行全流程控制，使一线工作人员在执行中习惯于依赖系统指令，缺少根据实际情况灵活调整的空间；使领导干部习惯于机械操作，回避主动判断，造成治理效能不升反降的现象。这种制度安排反映出治理理念中对人的信任不足，未能将基层的专业能力和现场经验视为宝贵资源，从而限制了其主观能动性的发挥。
（二）主体层面：多元协同机制不健全
数智治理本应为多元协同提供平台基础与数据支撑，通过技术手段打破部门壁垒、整合治理资源，激发社会各方的参与活力，但在现实中治理主体之间的协同机制建设仍明显滞后，权责划分不清、协作通道不畅、互动模式单一等问题普遍存在，多元共治机制在实际运行中功能发挥有限、协同作用不强。原因在于以下三个方面：
一是许多地区目前仍然遵循传统单中心治理逻辑，将技术平台作为行政体系内部信息整合和效率提升的工具，而非共治平台。这种思维惯性导致政府与企业、社会组织之间缺乏制度化的协同机制，特别是平台接口封闭、数据共享有限，使社会力量难以获得参与城市治理的真实入口。例如，一些智慧社区平台虽然具备政民互动功能，但仅限于事后反馈与投诉受理，社会组织和居民的意见在问题识别、政策协商等前端环节中难以有效表达。公共服务依然主要由政府主导单方面供给，企业和社会组织的治理资源未能被充分纳入平台体系中，导致社会智力与创新能力无法转化为治理效能。
二是基层实践中多元主体的协作模式依然单一，缺乏灵活、有效的责任共担与成果共评机制。一些地方虽然引入第三方企业或社会组织参与平台开发和数据服务，但协同关系流于外包形式，并未实现深度融合。企业被视为技术供应商，公众被当作平台使用者，而非治理共同体的一员。这种合作结构不仅削弱了企业和公众的治理归属感，也抑制了他们主动创新和协同解决问题的积极性。
三是公众的数字参与能力与治理平台的开放程度不匹配，进一步制约了协同效能的提升。部分平台虽然在技术上实现了诉求表达渠道的便捷化，但平台响应机制不透明、反馈机制不完善，公众意见常常止步于“提交”环节，难以进入政策形成与服务改进的核心流程。由于缺乏结果反馈和价值认可，居民逐渐对平台失去信任，参与意愿也随之下降，因此数字参与被削弱为表层互动，无法激发真正的协同治理动力。
（三）技术层面：数智技术应用不均衡
作为推动治理转型的重要工具，数智技术的核心价值在于提升政府的感知能力、响应效率和服务精度，但在实际运用中，数智技术的发展与应用面临不均衡的问题，难以全面适应超大城市复杂多元的治理需求。一些地方虽然在数字平台建设方面取得了初步进展，但在实际运行中仍存在覆盖不全、连接不畅、使用不当等问题，导致数智技术“建而难用”“用而低效”，其支撑城市治理的能力远未达到预期。技术本应是赋能治理的手段，但由于基础不稳、机制不全、能力不强，反而在某些情境中加剧了治理负担，形成“工具失灵”的反作用力。这种不均衡体现在以下三个方面：
一是区域间技术应用差距显著。超大城市内部不同区域在数智技术应用上的差距明显。经济条件较好的核心城区，凭借充足的财政支持和技术资源，已经率先部署了智慧交通、智慧安防、智慧社区等先进系统，治理能力得到显著提升。城市边缘的城乡接合部等地带则受限于基础设施薄弱、技术投入不足，难以实现数智技术的全面覆盖。部分偏远地区甚至仍面临网络覆盖不足、设备缺乏等问题，居民难以享受到智能化服务。这种区域间的不均衡既削弱了技术赋能治理的整体效果，也进一步拉大了不同区域间的治理差距，还影响了城市治理的公平和协调发展。
二是部门间技术应用发展不平衡。数智技术的有效应用需要跨部门协同，但在实际中，不同部门在技术投入和应用能力上的差距明显。一些技术密集型部门因资源投入充足、需求明确，已率先实现数智化转型，提升了决策效率和服务水平。相对而言，社区服务、环境治理、基层综合治理等部门，由于技术投入不足、数据整合机制不完善，数智技术的应用深度和广度明显滞后。此外，部门之间技术标准不统一，数据接口不兼容，信息孤岛现象突出，导致跨部门的数据共享与协同治理难以实现。
三是基层数智化能力薄弱。基层是超大城市治理的基础单元，但在数智技术应用中，基层往往面临技术资源短缺和能力不足的困境。一方面，基层机构技术设备与基础设施不足，一些地方的智能平台功能单一，难以支撑高密度的数据采集与分析需求；另一方面，基层工作人员普遍缺乏系统的技术培训和数据素养，对智能平台的使用仅停留在初级操作层面，难以深度挖掘技术工具的潜力。这种能力短板使基层在技术赋能治理中的作用难以充分发挥，甚至在部分情况下，因依赖手工输入数据等方式维持系统运行，反而增加了工作负担，削弱了技术信任和实际效果，造成了“形式化技术应用”的现象。
（四）制度层面：技术嵌入规则不完善
制度是技术有效嵌入治理体系的前提，是保障数智工具规范运行、持续赋能的重要基础。当前，部分城市在推进数智治理过程中更多关注平台建设和功能配置，而对制度设计、配套规程和监督机制重视不足，其结果是平台虽建成，规则却未同步跟进。在数智技术使用过程中，由于缺乏统一标准与操作依据，因此影响了系统稳定运行和治理目标实现。这主要体现在以下三个方面：
一是缺乏统一规范，技术嵌入过程中制度约束不足。当前，城市治理中应用的数智系统大多由各地自主开发，不同部门、领域、层级在制度安排上标准不一、接口不通。一些平台虽已建成，但因缺乏配套制度指引，缺乏数据采集流程、信息调用权限、数据使用边界等明确规定，导致在执行过程中出现推诿扯皮、责任不清等。与此同时，平台更新与制度修订不同步，制度滞后于技术的发展，使部分系统长期处于“先上线、后治理”的被动局面，埋下运行风险隐患。
二是权责划分模糊，技术操作风险责任不明确。在数智治理过程中，平台的开发、使用与监管常涉及政府多个职能部门及社会合作主体，但现有规则体系中缺乏对各方责任的系统界定。一旦出现数据泄露、系统故障或服务错误，往往难以追责到具体责任主体，容易形成管理上的真空地带。与此同时，一些地方将平台运维、数据处理等关键环节委托第三方公司，但又未建立明确的监督与问责机制，造成平台治理存在结构性风险，既弱化了政府的监管职能，也增加了公众对平台运行安全性的担忧。
三是缺乏制度弹性，技术规则难以适应复杂治理需求。当前，大多数数智系统的制度设计高度依赖固定流程和标准模板，忽视了城市治理中实际问题的多样性与复杂性。因此，在应对突发事件、特殊群体需求或非标准事务时，平台往往无法灵活调整规则或优化流程，导致系统运行僵化，难以适配现场治理的实际情况。与此同时，一些制度设计本身过度依赖指标量化和程序合规，缺乏过程监督与结果反馈机制，使数智治理陷入重形式轻实质、重流程轻结果的误区，影响服务质量与群众体验。
五、数智赋能超大城市治理的路径选择
（一）厚植人民至上的数智治理价值理念
数智赋能超大城市治理必须坚持以人民为中心的发展思想，将满足人民需求作为根本出发点，构建体现人民立场、回应人民关切、保障人民权利的价值体系。
一是重塑“以人民为中心”的治理理念，将人民群众的多元诉求从治理对象转化为治理逻辑的起点，把技术手段纳入服务人民的价值框架中。数智治理既是效率工具，更应成为实现公平、正义与尊严的路径支撑。
二是将“以人民为中心”的根本宗旨嵌入城市治理制度设计与政策评估的全过程，避免技术理性凌驾于价值理性之上，确保每一次算法优化、流程改造都以人的体验、人的尊严为衡量标准，真正实现技术向善、算法有魂。
三是推动建立以人民为中心的数智价值共创机制，依托数据协同与智能交互，将人从信息的被动接收者转变为价值生成的积极参与者，通过参与式数据采集、用户反馈闭环、个体偏好建模等技术路径，使个体诉求真正转化为公共决策的输入变量，推动超大城市治理真正扎根民生土壤、呼应百姓心声、彰显人本温度。
（二）构建数智协同的多元共治新格局
构建以数智协同为支撑的多元主体治理机制，是实现超大城市治理体系现代化的关键环节。超大城市人口规模庞大、社会结构复杂，单一政府主导的治理模式难以有效应对高频多发的城市事务与多元化的利益诉求，因此必须依托数智技术，重塑主体之间的互动逻辑、协作方式与责任结构。
一是以平台化设计整合治理资源，依托大数据中台、政务云平台等基础设施，打破部门壁垒与条块分割，实现政府各职能部门之间的信息互通、任务联动和资源统筹，提升内部协同效率。
二是通过开放式架构激发社会力量参与活力，将企业、社会组织、社区机构等纳入数字治理平台的共建体系，构建统一接口、共享规则和弹性协作机制，让非政府主体在公共服务、问题发现与专项治理中发挥更大作用。
三是完善公众参与的数智机制，构建多层次、多通道的数字参与平台，如社区事务在线议事、数字民意调查、AI议题协商助手等，让居民能够真实参与治理。
综上，只有通过数智技术的深度嵌入与协同应用，打通政府、市场、社会、公众之间的协作断点，构建扁平化、透明化、高响应的多元协同网络，才能不断增强超大城市治理的韧性与活力。
（三）推动数智技术与治理场景的深度融合
推动数智技术与超大城市治理场景的有效融合，核心在于坚持需求导向与问题驱动，确保技术真正服务治理、服务基层。
一是提升服务覆盖的包容性，根据不同群体的使用习惯和能力差异，开发多样化的界面交互方式和操作流程，配合社区开展常态化数字技能指导和上门辅导，确保包括老年人、残障人士、流动人口在内的各类居民都能顺畅使用公共服务系统。
二是构建协同联动的集成平台，从基层日常治理和城市运行中的高频业务场景出发，明确跨部门协同和跨系统联动的实际需求，有针对性地推动感知设备、数据系统与指挥平台的功能协同和数据贯通，优先打通群众办事难、部门配合慢、信息不一致等关键环节，提升信息处理的流动性和反馈的即时性，推动形成统一架构、多部门共享、多业务联动的治理支撑体系，实现治理资源整合优化与响应效率的全面提升。
三是加强基层数字基础设施建设，根据不同社区人口结构、服务事项类型和使用频次，因地制宜配置适用的网络接入方案、硬件设备和应用系统，支持各街道和社区推广轻量化、便捷易维护、符合本地工作人员工作习惯的终端工具，并配套提供运维指导和针对性培训，确保数字基础设施的投入与建设能够直接转化为基层在政务办理、民情收集、公共服务等方面的使用成效，切实增强一线对数智工具的承载力与操作力。
（四）健全数智治理的制度保障体系
制度供给是数智治理可持续运行的基础保障。确保技术系统有章可循、运行有据、责任可控，必须建立一套与之相匹配、协调统一且灵活有效的制度体系。
一是建立跨部门统一的制度规范体系。围绕平台建设、数据管理、算法治理等核心环节，制定统一的技术标准、数据接口规范与权限管理细则，推动制度从部门自设走向全市统一，明确平台开发、运行、维护、监督等阶段的操作规范，避免因标准不一、流程脱节造成治理内耗。与此同时，制度制定要与平台建设同步推进，确保技术部署前制度先行、同步更新，构建制度与技术协同演进的长效机制。
二是健全权责明晰的责任体系。明确政府主管部门、技术开发单位、平台运维方、数据提供方等各方在数智治理中的法律责任与管理边界，构建全链条责任闭环机制。针对政府外包合作，应通过合同管理、服务评估、责任追溯等方式压实第三方平台的运行责任与数据合规义务，强化监管的主动性和可操作性，防止责任悬空与风险外溢。
三是增强制度规则的弹性与适配性。推动规则机制从静态设定向动态调试转变，在制度设计中引入应急情境响应模块和差异化流程处理机制，增强平台对复杂场景、非标准事务的适应能力，完善治理过程的反馈机制与效果评估制度，鼓励一线实践中对制度条文的合理修订与建议，以数据驱动制度优化、以实践反哺规则演进，进而推动制度体系更加科学、更加完善，确保制度建设与技术发展同步适配、相互促进。
综上，只有通过上述路径构建起结构合理、运行稳定、动态可调的制度保障体系，才能为数智赋能超大城市治理提供坚强支撑和持久动力。
作者简介：张树华，中国社会科学院政治学研究所所长、博士生导师；邵宏伟，中国社会科学院政治学研究所助理研究员
文献来源：《行政论坛》2025年第5期