摘要：收缩型城市治理是地方政府在制度激励与绩效压力驱动之下，以行政力量引导的政策过程和资源重组活动。针对城市收缩引发的不利因素，地方政府依托上级政府资源并盘活城市存量资源，运用多种手段分解落实上位发展规划和空间规划的目标任务。在科层逻辑、利益逻辑、改革逻辑的复合作用下，收缩型城市治理具有宏观规划引领与地方政策试验、行政调配资源与横向府际协作、区划尺度重构与行政机构精简的过程性特征。通过分析相关政策文本和实践样态，可以合理预期收缩型城市治理在推进人民城市建设、实现新型城镇化空间格局协调发展、构建现代国家均衡发展秩序方面的功能。收缩型城市治理应以规划模式优化为基础积蓄城市空间集约内涵发展潜能，以内外联动为资源整合方式增强城市可持续发展动能，以制度化建设为中心环节巩固多元主体协同共治效能。
关键词：收缩型城市；城市治理；政治逻辑；新型城镇化；城市高质量发展
一、问题提出与研究回顾
20世纪50年代以来，在新型工业化、郊区城市化、人口老龄化的背景下，最早出现于德国鲁尔工业区、美国铁锈地带和日本矿业城镇区的收缩型城市（Shrinking Cities）在全球范围内日渐增多。与增长型城市相比，收缩型城市的市域规划实施、区域比较优势发挥、公共服务均等化供给、绿色低碳循环型城镇建设均存在不同程度的差距。收缩型城市国际研究网络（Shrinking Cities International Research Network）依据人口变化和经济发展态势，将收缩型城市定义为具有10000以上人口规模，经历两年以上人口流失，处于结构性经济危机的城市地区。中国对于收缩型城市的识别，更多以常住人口变化率作为基本标准，兼顾经济、空间、社会等测量指标。有学者据此统计，2000年至2010年全国有180个城市发生收缩，包含1个省会、39个地级市、140个县级市。随着新型城镇化发展由高速阶段转向高质量阶段，2015年召开的中央城市工作会议对城市发展作出全方位部署，明确了规划紧凑集约的城市空间布局和构建横向错位发展、纵向分工发展格局的重点任务。在此背景下，国家发展和改革委员会印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。国家发展和改革委员会印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出“优化行政区划设置，稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。进入新发展阶段以来，党和政府愈益重视发展动力和制度保障在国家整体规划和决策部署中的作用。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，设定了健全推进新型城镇化体制机制建设的关键任务，提出“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”。政策话语的指向体现了党和政府推动新型城镇化高质量发展的价值目标和实践机理，构建应对收缩型城市可持续发展挑战的行动框架。
近十年，国内收缩型城市研究逐渐由地理识别、内涵探析、因果分析转向策略研讨，收缩型城市治理也更多受到城乡规划学、地理学、经济学、社会学、公共管理学研究者的重视。其一，在治理策略方面，有学者提炼了以美国扬斯顿市（Youngstown City）为代表的适应模式和以德国莱比锡市（Leipzig City）为代表的复兴模式。收缩型城市治理的适应模式遵循公众和社区主导、以土地银行为代表的政府机构参与的路径，注重培育具有活力的城市中心、提倡集约使用土地、建设绿地空间网络，进而营造健康可持续发展的环境。收缩型城市治理的复兴模式遵循政府主导和多元主体共同参与相结合的路径，注重制定城市更新计划，投资具有经济、社会、生态效益的项目，进而推动城市活力再生。其二，在政策工具运用方面，有学者认为收缩型城市转型发展的主要途径是区县合并、乡镇街重组、建制降格，开发区建设可能在未来抑制收缩型城市辖区的人口流失。其三，在城市收缩的原因和治理规划方面，有学者认为城市收缩是区域与空间关联下，以人口为主要发展要素的空间再分配的市场行为；收缩型城市主政者及规划师应消除预设人口总体规模增长或缩减的计划性规划思维。其四，在实践样态方面，有学者认为中国收缩型城市治理具有国家干预的特征，地方领导力的能动性可能削弱上级政策对治理行动的惯性约束，由此产生自下而上的多元主体共治路径。其五，在治理困境方面，有学者强调某些制度因素对收缩型城市发展的消极影响，尤为关注地方政府行为模式的路径依赖、公私合作的正式渠道受阻、规划研究成果转换的机制不畅；并探讨了多层级政府间的权责失衡、地方财政的困难与府际竞争，如何对政策执行的公共性产生影响。
多个学科的研究者揭示了中国收缩型城市治理中行政主导的动力机制。值得注意的是，当前研究成果往往没有充分统合微观个案、中观机制和宏观结构，也未深入分析收缩型城市治理的现实运行机制、政策调适动因和主体行动逻辑。作为国家治理的基本单元，城市治理实践以国家战略和政策规划为依据，受到垂直管理和层级授权、财政分权和地方增长、纵向博弈和横向竞争的宏观治理结构的规制。这些结构性因素影响了收缩型城市治理的权责界定和运作机制、任务取向和策略选择、资源统筹和利益分配，并塑造了收缩型城市治理的制度框架、运行逻辑与预期功能。本文认为，政治学长于分析国家结构和府际关系、政策制定和执行过程、资源分配和利益调节，可以为收缩型城市治理提供富有启发价值的分析视角。在此意义上，本文以收缩型城市治理的政策文本与实践样态为考察对象，在多层次的治理体系与复杂的制度情境下，阐释收缩型城市治理的政治逻辑、功能定位与路径选择。
二、收缩型城市治理的政治逻辑
当代中国的城市治理在某种程度上兼容了地理单元取向和公共权力取向，空间与权力的交织在制度环境和行为逻辑两个方面构建了城市治理的政治场域。城市治理的政治属性体现为权力主体围绕利益的竞取和分配，经由正式决策程序和多元协商共治制定促进公共利益和城市可持续发展的政策，继而通过层级政府体系予以执行。与之相应，收缩型城市治理涵盖目标设定和执行控制、资源配置和利益协调、政策调适和管理创新多个方面的互动关系，并呈现出特定的政治逻辑。从参与主体互动机制、资源统筹协调方式、行政制度调适环节三个方面来看，收缩型城市治理过程蕴含宏观规划引领与地方政策试验的科层逻辑、行政调配资源与横向府际合作的利益逻辑、区划尺度重构与行政机构精简的改革逻辑。
（一）宏观规划引领与地方政策试验的科层逻辑
发展规划与空间规划的时空协同为收缩型城市治理提供战略牵引，设置了治理的目标取向、重点方向和阶段任务。中央政府通过政策试点将地方政府在收缩型城市治理中的创新实践上升到国家战略层面，这一过程推动顶层设计与基层探索紧密结合，体现了央地互动的科层运作特征。
一方面，发展规划以五年规划为统领对大中小城市的工作重点进行分类引导，以中央专项规划为基础对收缩型城市治理的总体目标、主要任务和配套政策进行设定；国土空间规划则为收缩型城市优化土地管理、明确功能定位、改善空间品质提供原则遵循。其一，“十三五”时期，建设差异化绩效考核的空间治理体系和加快中小城市提质增量，成为优化发展空间布局的行动纲领。《2019年新型城镇化建设重点任务》《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等国家级专项规划提出了收缩型城市“瘦身强体”的转型目标，部署了存量规划与区划调整的阶段任务。“十四五”时期，新型城镇化实施方案将提高中等城市品质与激发小城镇活力作为推进目标。特殊类型地区振兴发展规划也为欠发达型收缩城市、边境型收缩城市、结构危机型收缩城市、资源枯竭型收缩城市的治理提供政策支持。其二，五级三类的国土空间规划体系以总体规划的方式，设计了省、市、县、乡镇的国土空间总体开发保护格局与蓝图。其中，市级国土空间规划构建了各个类型的空间主体的互动关系。2020年，自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，提出“研究资源枯竭、人口收缩城市振兴发展的空间策略”，针对落实主体功能区定位、完善区域协调格局、优化城市功能布局与空间结构、完善公共空间和功能服务作出部署。该编制指南的具体空间优化策略指导和规范收缩型城市空间治理，涵盖控制城镇开发边界、盘活存量用地、集约利用建设用地、以人城产融合优化用地结构，以及构建面向实际管理服务人口需求的公共服务体系等多个维度。
另一方面，省级政府根据新型城镇化阶段的重点任务，领导下级政府自主开展应对城市收缩的示范性项目建设。属地化行政发包制与行政分权赋予地方政府大量的事权和裁量权，地方政府可以充分使用关键性生产要素实现发展目标。面对绩效考核和公共服务的双重压力，地方政府在收缩型城市治理中扮演主导角色。收缩型城市政府将治理方案纳入省、市规划，通过申报城市治理创新试点向省级和中央政府相关部门争取项目、资金、政策等支持。中央政府相关部门围绕新型城镇化规划目标，批准城市开展试点工作和发布试点方案，并对试点城市的改革成果进行阶段验收与经验推广，以发挥政策试验的扩散效果。例如，黑龙江省伊春市在2016年列为国家新型城镇化综合试点地区，其推进市辖区优化整合的改革实践被公布为第三批国家新型城镇化综合试点经验，成为资源枯竭型城市和人口收缩型城市增加行政管理效能及推动人口和资源集中的典型示范。这反映了收缩型城市治理具有“中央议题设置、地方政策创新、中央权威确认、府际互动学习、地方经验吸纳”的政策试点意蕴。
（二）行政调配资源与横向府际协作的利益逻辑
在区域协调发展战略实施的背景下，行政力量调节控制资源配置过程，为不同区域的收缩型城市获取国家政策支持、实现关键资源配置、分享区域发展成果提供机遇。地理相邻的收缩型城市基于利益共享原则形成了互补型府际合作关系，通过整合区域资源和强化府际合作功能促进共同增长。
一方面，中央政府以政策倾斜、转移支付等纵向干预方式推进四大区域板块协调发展，强化各区域板块的收缩型城市转型发展动能。以城市群为标志的国家空间工程通过建立区域性治理层级，平衡地方政府在跨行政区中的要素竞争态势，推动城市群核心城市与其周边收缩型城市形成协同发展联盟。其一，在四大区域板块内，94.5%的收缩型城市分布在东北、中部、西部地区。近年来，西部开发、东北振兴、中部地区崛起战略的全面实施，以项目投资、金融帮扶、重大工程建设、专项拨款与税收优惠等方式，为区域内老工业城市、资源枯竭型城市、边境城市转型发展提供资源支持。例如，辽宁省抚顺市2022年一般公共预算总收入的四成以上来自上级补助资金。2019年至今，国家能源工程、新一轮振兴东北老工业基地重大项目建设助力抚顺市推进抽水蓄能电站工程，在“双碳”目标下改善未来能源结构。其二，京津冀协同、长江三角洲、成渝城市群、粤港澳大湾区等城市群发展规划成为区域协调发展的战略支撑。随着城市群一体化程度加深和产业集聚的边际效应递减，核心城市通过产业分工、转移和扩散，对周边收缩型城市发挥相应的辐射带动作用。在此过程中，城市群从府际互动与政策战略两个方面，强化政府治理对经济分工的调节作用，正向影响区域协调发展。例如，在长三角城市群中，市场机制的拥挤效应与行政机制的宏观调控合力引导人口流动，形成回流与集聚并存的错位格局。上海、杭州、南京等核心城市延续良性增长态势，皖江、皖南以及浙西南地区人口规模的缩减情况逐渐减少。
另一方面，有限的资源要素与城市持续增长目标的矛盾，催生了相邻同级行政单元之间收缩型城市政府的合作意愿。城市政府基于利益共识和利益共享，通过设立跨区域协调机构、签订政府间合作协议、制定统一执法标准等正式制度，形成资源互补、交通互联、信息互享、人才互济的发展新格局。收缩型城市的横向府际合作以规划衔接增加空间治理认同、以联席会议推动工作机制共商、以园区共建实现产业优势互补、以市场一体化建设消解要素流通的行政区隔、以生态共治强化区域资源环境承载能力、以公共服务共享提高人民生活品质。例如，黑龙江省大庆市与绥化市签署两市协同发展合作框架协议，计划在河流环境治理、产业项目合作、物流网络建设、教育资源共享等重点领域深入协作。
（三）区划尺度重构与行政机构精简的改革逻辑
行政区划调整与行政机构改革是优化新型城镇化空间布局和完善城市治理体系的重要举措。行政区划调整依据新阶段的规划要求，致力于重构城市空间等级、规模和权力关系，划定政府管理的层级和发展空间的边界，更新空间要素的组合与分布。行政机构改革依据辖区人口和经济社会发展状况的动态演化趋势，通过编制精简、机构重组、职能整合减少行政成本及增强公共管理效能。
一方面，收缩型城市政府的区划尺度重构推动辖区人口规模、城镇化发展水平同行政区划边界及等级更加适配。尺度是建立空间政治性的方式，涉及空间幅度、层级和嵌套关系，在社会建构中具有垂直和水平交互的结构。中央与地方政府共同审慎研究调整收缩型城市行政区划，通过变更行政建制、行政隶属关系、行政区划界限等方式撤街设镇或合并市辖区，对以权力和地域为核心的治理空间进行尺度重构。其一，撤街设镇有利于控制城市土地开发边界和优化空间主体功能，以权力尺度下移而扩大转设地区经济社会建设的自主权限。街道向镇的建制变更缓解了原城区公共支出压力，使转设地区有效对接乡村振兴战略，更好促进城乡要素的流通融合及城乡一体化发展。例如，黑龙江省齐齐哈尔市在2022年撤销碾子山区富强街道，设立华安镇。其二，市辖区调整包括以辖区合并、新区设置为主的内部边界调整，以撤县设区、切块扩区为主的城区空间扩张。市辖区合并兼顾辖区内人口规模分布、基础设施建设水平、产业结构比例的空间差异。收缩型城市辖区合并应对市辖区数量设置与人口规模失衡引发的管理碎片化、市政建设重复化、空间功能重叠等问题，逐步整合和带动周边郊区、县、镇发展。例如，黑龙江省伊春市在2019年将15个市辖区整合重组为4区4县（见图1），辖区边界调整与人口规模的适配提供了行政机构改革的契机。
另一方面，人口小县的行政机构改革从机构整合与编制精简两个方面，控制行政管理成本并增加行政效率，成为人口收缩型城市“瘦身强体”的治本之策。在政府组织的条块结构中，职责同构的纵向政府权力架构保证了中央对地方的权威领导与有效管理，也存在机构重叠和职责交叉的情况，并在不同程度上增加了行政成本。2018年，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，提出“允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。辖区人口的持续流失加大了收缩型城市财政供养人员比例失衡和财政收支压力，抑制了中央财政转移支付在促进辖区经济发展与民生保障方面的效能。人口与财政压力的双重挤压效应促使部分人口收缩型城市采取大部制改革以优化行政机构设置并精简人员编制。例如，山西省在2020年至2022年开展人口小县机构改革（见表1），具体包括缩减人员编制、整合职能相近的党政机构和事业单位、改革领导体制和领导运行机制、建立对接省市部门和指导乡镇的新工作机制。精干高效的干部队伍和党政组织体系降低了收缩型城市的财政供养人员数量与公务成本。机构改革后的大部门组织架构和领导干部交叉任职模式在一定程度上消除了横向部门壁垒，并使纵向决策层级更加扁平化，压缩了跨部门协作成本和层级信息传递成本。
三、收缩型城市治理的功能定位
城市治理是国家治理的基本单元，其治理功能契合国家治理的整体目标和任务需要。就本文研究对象而言，收缩型城市治理不仅是地方政府遵循城市发展规律、尊重市场配置资源作用的政治实践，而且承载着党和政府推进以人为本的新型城镇化、调整空间结构、维护经济社会秩序等政策目标。在此意义上，通过考察收缩型城市政策蕴含的价值、目标和愿景，能够更为准确地理解和把握收缩型城市治理在推进人民城市建设、构建新型城镇化空间格局、巩固国家治理均衡性方面的功能定位。
（一）保障人民城市权利与满足人民美好生活需要的内在要求
在城镇化高速发展阶段，物质设施建设释放的生产要素活力及其创造的丰富社会产品，为“人的城镇化”提供了必要的物质基础。但“物的城镇化”一定程度上忽视了人的精神生活、情感体验和社会福利需求。单一城市内部的政治、经济、社会领域的利益资源分配在覆盖对象和数量占有上有所差异，城市间的基础设施建设水平与公共服务供给质量也存在不同。人是推动城镇化高质量发展的关键力量，也是城镇化发展成果的受益主体。“人的城镇化”包含以人民为中心的治理价值和建设人民城市的治理模式，为收缩型城市治理的机制创新和政策安排设定了善治目标，致力于维护人民的城市权利、社会利益和创造人民的幸福城市生活。
一方面，确保人民在城市中的主体地位是收缩型城市治理的价值追求。城市是人民进行有序政治参与的公共领域和行政部门实施有效公共管理的治理场域。收缩型城市治理应是协调多元主体利益关系，动员人民参与城市规划、城市更新和社会服务活动，保障人民生存、发展权利的政治实践。增长型城市对收缩型城市人口、资源和其他生产要素的持续虹吸，在更大程度和更广幅度上导致劳动力的地域分隔。年轻及高技能劳动者的流失加剧了收缩型城市的人口老龄化态势，减少了城市经济、社会、文化、生态等领域的活力。收缩型城市治理以人口结构和数量的实际分布为出发点，是匹配空间功能与常住人口生存、发展需求的政策调适行动，有机整合相同功能的空间或以快速化交通网络联系功能互补的空间，使人口、生产要素能够向中心节点聚集，实现土地利用高效和城市形态紧凑。紧凑城市空间的构建在增加社区凝聚力的同时，也缩短了居民自治组织和基层政府的服务半径。这为收缩型城市创设幅员合理和精准对接的城市基层治理格局提供了条件，更有利于保障收缩型城市居民的城市权利。
另一方面，收缩型城市治理兼顾经济效益与社会福利，积极构建满足人民美好生活需要的城市环境。分税制改革后，地方政府在经济绩效增长目标的引导下，往往以土地金融与土地财政为支撑的融资模式，推动城市化与工业化建设。地方官员的有限任期与晋升动机共同作用，城市政府倾向于新建工业园区或开发新区，部分城市也因此表现出粗放扩张型发展的特点。与增长型城市相比，收缩型城市规模的过度扩张可能损害社会福利。为了吸引更多的资本流入，土地使用权出让与中央转移支付维持的财政收入常被用于重复的基础设施建设，较少投入教育、医疗、社会保障等民生事业，不利于人民在城市发展中增强获得感。治理是实现人民福祉的科学，这要求收缩型城市政府基于服务人口的结构特征和现实需要，更加强调公共服务均衡可及，更加重视城市有机更新，更加积极引导和扶持特色产业，更加追求高效益生态修复，以此回应本地民众对美好生活的诉求。
(二)探索城市差异化发展路径以协调城市发展格局的战略支点
在区域竞争与合作格局中，收缩型城市治理使地方政府在制度激励与绩效压力下为创新而竞争，差异化的发展路径成为构建大中小城市协调发展格局的关键环节。国家政策与市场机制是城镇化的双重驱动力量，深刻影响城镇化的发展模式、方向和重点。在垂直管理的国家治理体系下，中央控制使地方政府在城市发展中超越增长的单一逻辑，实现多元治理目标。在此意义上，可以认为收缩型城市治理是国家促进城市治理创新和实现空间规划目标的战略支点。
一方面，在重塑城镇化发展格局的背景下，收缩型城市治理驱动地方政府创新竞争，推进城市能级跃升。城市能级是城市经济集聚和扩散能力、科技创新辐射能力、服务基础支撑能力的集成，并在很大程度上体现为地方政府的区域竞争力。同级政府之间的竞争多为实施税收与工商用地优惠政策、减少微观经济主体活动规制、加大基础设施投资与制度性公共产品供给，层级政府之间的竞争则涉及绩效考核、晋升激励和政策试点。由于行政建制与城市能级的限制，收缩型城市政府在与上级政府以及同级增长型城市政府的竞争中不易占据有利地位，难以获得必要的政策支持和资源倾斜。人口的规模化迁徙和生产要素的跨区域流动更新了城镇化发展格局，人口与其他生产要素由能级较低的中小城市流向能级较高的大城市、超大城市、特大城市，以及城市群的核心城市、都市圈的中心城市。这样的现实形势，要求收缩型城市政府通过组织学习，探索与动态环境相适合的创新性策略，培育出新的相对竞争优势。
另一方面，地方政府的治理创新有利于收缩型城市和区域中心城市的功能空间互补，成为完善新型城镇化空间发展格局的协调机制。高质量的国土空间开发保护新格局要求构建等级规模有序、职能分工合理、辐射作用明显的大中小城市协调发展格局。目前国内直辖市、省会城市、计划单列市等105个大城市聚集了约7.6亿常住人口。另据统计，2000年至2020年，国内共有352个收缩市、1507个收缩县城。大城市膨胀与中小城市收缩反映了城市规模失调、协作不足、联结松散、效率欠优的结构失衡问题。现阶段的客观形势要求收缩型城市政府立足地方资源禀赋，打造高效互补的产业功能空间，支持企业融入跨区域产业链和供应链，进而参与大城市价值链分工。当前，区域一体化的重点措施包括设立跨省市城市群协调机构、制定协同发展规划、建立利益补偿机制、完善交通信息网络。在此战略下，城市群的核心城市、都市圈的中心城市依托完整的产业链条，产生溢出效应，辐射带动区域内收缩型城市发展。这意味着收缩型城市治理着眼于强化区域内大中小城市的分工协作，引导人口和其他生产要素的重新布局，在城镇空间格局协调的背景下保持城市的合理规模。
(三)统筹现代国家建设中公平与效率、活力与秩序关系的均衡机制
城镇化是现代化的重要动力，中国国家转型与开埠城市、工业城市、市场城市、全球城市四种现代空间形态的演化相伴生。中国现代国家建设的中心是寻求国家的有效治理，目标是兼顾秩序与效率。中国的城市化遵循后发追赶型现代化路径和效率优先原则，服务于国家总体经济社会目标。改革开放后，“沿海地区优先发展”的区域战略打造了以长三角、珠三角、环渤海为中心的增长极，为现代化建设积累了可观的财税资源，使人民生活水平大幅提升。但这一战略也加剧了区域发展水平的空间不对称，一定程度上产生了相对增长的“中心”城市对相对收缩的“边缘”城市生产要素的“空间剥夺”。区域经济差异与空间极化不仅造成城市间发展机会和居民空间权利的不均等，还增加了政府维护城市治安和边境稳定的压力。
一方面，收缩型城市治理的实质内容包含促进资源要素的有效配置、城市发展的机会平等、社会利益的公正分配。其一，在政策制定领域，效率体现为政策执行成本与治理目标实现程度的关系。收缩型城市治理旨在制定符合城市资源禀赋、功能定位并回应民众需求的产业政策、空间政策和公共政策。这既转变了大投资、大项目等刚性拓展路径对中小城市空间发展路径的锁定，又减少了大规划落地可能产生的巨大沉没成本和巨额城市债务。其二，区域的发展平衡不仅是区域经济发展成果的空间平衡，还是城市发展机遇和人民福祉的空间均等。城市收缩并非城市发展进程的中断，而是人口和产业要素在空间流动中重组和分布的动态过程。在扎实推动共同富裕的时代背景下，中央与各级地方政府有责任维护城市发展的机会公平与空间正义。收缩型城市治理强调地方政府依据自身偏好和行动能力，充分发挥比较优势因地制宜探索各具特色的本土化路径。这有益于缩小城市间就业、社会福利、市政设施等方面的差距，为人在城市中的全面发展提供必要保障。
另一方面，收缩型城市治理是维护国土安全和防范城市管理风险的有力支撑。其一，人口集聚的边境城镇化同边境安全息息相关，可以推动边境城市治理与维护国家安全有机衔接。2007年至2019年，国内78个陆地边疆地级市有25个发生人口收缩。边境收缩型城市治理通过建设开发开放试验区、开放口岸、经济开发区、跨境合作区等开放平台，厚植生产力发展，深化产城融合；依托对口支援机制在工程建设、产业培育、干部交流、医疗卫生、科学教育等领域与内陆城市协作，完善城市基础设施和服务功能；使用财政转移资金补贴和安置迁入人口，增加城市的常住人口。其二，中国城市建设长期存在中心与边缘相分殊的格局，尤其表现为资本、人口和资源要素在核心城市持续集聚。异质性的流动人口和生产要素在核心城市的集聚，易于导致利益诉求多元化、社会阶层固化、群体矛盾频发、日常生活空间区隔，不利于城市社会秩序的平稳安定和公共生活的正常运转。收缩型城市治理通过健全城市的生产、生活、生态功能，减少收缩型城市居民源于社会比较的相对剥夺感，吸引和承接核心城市溢出的回流人口，使城镇规模体系和人口格局更趋合理。回流人口为收缩型城市注入经济发展活力，保障地方财政和社会福利可持续发展，能够有效防范化解失业、贫困、空间闲置衍生的治安风险。
四、收缩型城市治理的路径选择
城市治理是政府协调相关社会行动者，运用适当政策工具实现特定目标的过程。从收缩型城市治理的政治逻辑和功能定位来看，城市全生命周期的优质及可持续发展，既取决于总体规划对城市演进历程和变化趋势的综合判断，还与城市自主发展能力和治理主体协同程度密切相关。收缩型城市治理的路径选择涉及规划调适、资源整合、利益分配三个层面，需要考虑当前发展阶段中空间利用、区域协同、多元共治等方面仍待解决的关键问题。
（一）以规划模式优化为基础，积蓄城市空间集约内涵发展潜能
科学的城市规划通过配置土地、公共服务设施等战略性资源，前瞻性应对城市的挑战与风险，实现阶段性空间治理目标。在增长主义的城市规划模式下，部分收缩型城市出现人口收缩与空间扩张并存的悖论现象。部分土地处于低效利用和闲置状态，居民需求和城市功能也存在着空间不匹配问题。这引导收缩型城市治理转变增量规划模式，注重深入挖掘和盘活存量资源，实现人口、设施、产业的空间集聚，建设宜居、宜业、宜游的城市环境。
一方面，集约紧凑型城市建设遵循人口规模和土地利用相匹配原则。收缩型城市的空间结构优化应尊重城市生命周期规律和现代经济发展规律，转变预设城市人口总量保持增长、经济健康发展、建设用地扩展的增量规划模式。其一，城市作为有机生命体往往经历繁荣、衰退、萧条、复苏等发展阶段。城市收缩反映了城市特定发展阶段的结构性矛盾和转型需求，可以成为城市更新和复兴的契机。在人口流失的现实情境下，收缩型城市政府需要优化和利用地理信息监测平台，为土地集约管理提供科学决策依据，使土地利用符合人口和经济活动变化形式。其二，城市是经济活动的集中地，现代经济将市场作为资源配置的主要方式，将生产要素的自由流动作为发展动力。收缩型城市的经济增长乏力是生产要素流失及生产效率下降的结果。劳动力为寻求更丰富发展机遇、更优厚薪资福利、更充分公共服务，流向资源产出效率更高的城市。在市场经济体制下，增量导向的发展模式对于生产要素流失的收缩型城市而言并非最优策略。收缩型城市政府和规划师应构建与市场协同发力，符合公共利益、探索土地混合用途开发及扩大城市存量资产效益的新规划模式。
另一方面，空间集约化为空间内涵式发展提供物质基础，引导收缩型城市政府将完善空间布局及存量更新，推动空间功能与居民需求相匹配作为转型发展重点。优化收缩型城市的功能空间布局应以未来人口的规模、空间分布、结构特征为依据，优先整合低效功能空间。重组产业空间、调整公共服务设施布局、建设核心区域与次级中心快速联系的交通网络也应同步进行，以改善居民与功能空间的可达性和可及性。收缩型城市的存量更新应坚持系统思维，通过旧城改造、棚户区改造、产业转型、生态修复、工业遗迹保护利用等方式构建和谐的人居空间、高效的产业空间和绿色的生态空间。与此同时，空间内涵式发展有必要考虑塑造弹性的空间，增强收缩型城市自我调节、修复、抵抗外部风险的能力。在人口和社会经济活动同步收缩的背景下，收缩型城市需要通过闲置空间绿地化和开发风险监测预警系统，预留未来的创造空间并构建危机缓冲机制，缓解因人口结构变化、极端自然灾害、突发公共卫生事件等环境因素造成的社会系统压力。
（二）以内外联动为资源整合方式，增强城市可持续发展动能
收缩型城市治理需要地方政府具有发挥自主性、解决实际问题的能力，而可支配治理资源的总量决定了政府自主性的发挥方式和预期效果。受城市间政治势能差异和要素市场化配置影响，收缩型城市面临辖区内劳动力和其他生产要素流失的资源困境，也在府际竞争中遭遇空间生产同质、政府间合作低效、技术扩散缓慢等多重挑战。府际合作障碍导致收缩型城市存在功能定位模糊、资源整合受阻和创新能力不足的问题。收缩型城市政府应从资源禀赋和制度环境两方面建构自主性，对内优化配置存量资源，对外建设互助网络，充分运用达成治理目标的有利要素。
一方面，收缩型城市政府应落实主体功能区制度要求，明确城市性质，克服同质化空间生产与地方营造。理清城市性质需要剖析目标城市发展阶段和特征、判断区域联结关系、把握区域战略实施现状。识别收缩型城市类型对确定城市性质和研究制定城市主要职能及发展方向具有重要意义，鼓励存量资源向具有综合效益产出的领域流入，增强城市内生发展动力。收缩型城市包括边境偏远型收缩城市、资源枯竭型收缩城市、虹吸型收缩城市。边境型收缩城市应以巩固边疆安全、促进兴边富民和繁荣民族文化为发展重点，借力“一带一路”新发展机遇建设对外开放经济带，融入国内国际双循环新发展格局。资源枯竭型城市需要实施环境综合整治，并依托现有工业基础培育接续替代产业。与此同时，资源枯竭型城市应注重打造在特定领域的城市比较优势，向上争取政策试点，创建青年发展型城市、智慧城市、特色文化旅游城市等，走精细化发展道路。被动虹吸型收缩城市应利用城市群、都市圈发展规划的政策机遇，主动融入城市群、都市圈中核心城市的产业分工体系，并规划建设跨城交通网络，进而形成与城市群核心城市或都市圈中心城市互补的生活、生产功能区。
另一方面，收缩型城市治理需以高位推动为引领，加快建设省域内城市群和跨省级行政区城市群，缓解单体收缩型城市的资源瓶颈问题。收缩型城市治理往往涉及跨越组织权责边界和属地管理范围的公共事务，需要省级政府的整体谋划和系统推进，制定保障性政策法规，并协助搭建横向政府间合作平台，有效联结收缩型城市内生动力和外部资源。以城市群、都市圈为依托的大中小城市协调发展格局是优化新型城镇化主体形态和落实区域协同战略的空间机制。构建优势互补的区域空间格局重点在于省级政府统筹协调和指挥调度，地方政府根据资源禀赋和发展目标定位城市核心功能，以市场为导向共同推动行政区经济转变为城市群经济，以要素共享和协同优化区域经济利益分配格局。例如，在以东北地区为代表的区域性城市收缩发生地区，省级政府可以将省会城市和区域性中心城市作为核心，布局构建省域内城市群和跨省域城市群。城市政府需要聚焦政商关系，以体制机制改革激发市场和人才创造活力，促进城市群核心城市与收缩型城市、重要节点城市与收缩型城市的产业对接、要素互通和基础设施共享；在珠三角、长三角等局部城市收缩发生地区，省级政府应着力推动建立跨行政区的领导决策机构、利益协商机制和信息共享平台。这一举措旨在突破要素流动的行政壁垒，推动城市群内部高新技术城际转移、产业链供应链融通协作、公共服务一体化和均等化，使收缩型城市从区域一体化发展中受益。
（三）以制度化建设为中心环节，巩固多元主体协同共治效能
收缩型城市治理的复杂结构、多重任务及有限资源要求构建政府主导、市场运作、社会协同和公众参与的合作模式。国家治理权限向城市的下放赋予地方政府公共服务提供者和财政收益盈利者的双重角色。地方政府与开发商、金融机构及相关市场化组织共同支持城市增长。在此权力结构中，社会组织和公民的利益诉求难以表达、集聚和纳入政策议程。现代城市治理是以促进公共利益为目标的政治过程，其有效运作需要规范权力配置和界定治理主体职责。收缩型城市治理应完善城市行政管理体制及运行机制，调整治理主体的权责关系，形成治理主体利益合理分配格局，进而凝聚多元主体的建设力量。
一方面，收缩型城市治理应探索更具包容性和回应性的绩效管理体制，增强政策制定和实施的公共性导向，驱动城市治理模式从管理型向服务型转型。官员绩效考核机制是行政体制的核心组成部分。压力导向与效率逻辑引导下的绩效考核注重以投资拉动经济增长，权力结构上表现为向上集中，利益分配存在公平失衡。收缩型城市居民认为保持城市吸引力应优先复兴工业、提高交通通达性、持续改善社会治安、扩大保障性住房建设。在转变增长主义的城市发展模式中，收缩型城市治理需要完善落实上级交办任务又兼具有效回应社会诉求和民生关切的官员绩效考核机制。市民的美好生活和城市权利指数应纳入指标设计，同时增加教育、医疗、环保、就业等公共服务和市政设施满意度测评权重。民生福祉导向的官员绩效考核机制促使收缩型城市政府更加注重拓宽政策偏好的表达渠道，更广泛地吸纳和回应社会组织、民众的利益诉求。
另一方面，完善协同治理的运行机制应健全收缩型城市公共政策制定中的基层参与机制、社会动员机制和群众监督机制。收缩型城市治理的重心在于公共产品和服务的有效供给、空间资源的公平分配和空间权利的切实保障，以增进地方吸引力和维系地方情感认同。政策安排、资源分配和权力行使的公共性取向要求地方政府在社会和公民认同的范围内运用权力，并履行维护良好社会秩序、保障公民权利、激发市场活力和社会创造力的责任。收缩型城市政府因社会资源获取受限和财政积累不足，在城市规划、建设、运行中面临发展目标的平衡问题，难以兼顾民生福祉、经济效益与社会秩序。收缩治理是更为复杂的集体行动，尤其在基层治理领域，收缩型城市政府需要动员民众和社会组织提供创新方案，共建友好社区及和谐社会。政策过程中多元主体共同参与应以利益合理分配为基点，在政策规划、项目建设和社会管理流程中划清政府管理和社会自治的边界。为此，收缩型城市政府应发挥群团组织的桥梁纽带作用、完善政务互动平台办理机制、制定市政项目权力清单，并保障公民意见表达、决策参与、监督制约等基本权利。
五、结论与讨论
收缩型城市对增长取向的城市规划和政策、促进区域协调发展和维护空间正义构成挑战，在推进新型城镇化高质量发展中成为一个新的治理命题。一方面，土地财政和政治锦标赛激励地方政府着眼于城市经济增长，这使城市政府存在公开或潜在的竞争关系；另一方面，中央政府的目标责任制将阶段发展任务嵌入政策规划体系，以约束性与预期性指标、利益分配机制、绩效考核机制、权力问责机制，促使城市政府逐层分解和逐一落实规划目标，制定兼顾国家导向和地方实际的政策方案。本文在此背景下探讨了收缩型城市治理的政治逻辑、功能定位与路径选择。第一，收缩型城市治理受科层逻辑、利益逻辑、改革逻辑的驱动，致力于提出战略整体性和政策适应性有机融合的治理思路，构建行政配置资源和横向府际合作的区域联动发展格局，以制度化调适的方式重构战略性发展空间并使地方政府降本增效。第二，收缩型城市治理是贯彻人民城市理念、构建大中小城市协调发展格局、巩固现代化国家建设均衡性的战略支点。第三，收缩型城市治理涉及调适规划模式、明确城市性质、深化区域府际合作、吸纳多元主体共同参与。综括而言，收缩型城市治理具有如下理论意涵与实践启示：
首先，收缩型城市治理的政策学习应注重结合本土情境，增强公共政策的可操作性，更好促进城市可持续高质量发展。城市收缩是一种全球性现象，也是中国独特经济社会发展形势的本土化产物。收缩型城市治理的政策试点机制提供了地方政府治理行动的弹性空间，还使地方创新治理经验上升为国家政策，其相关标志性成果成为其他地方政府改革的示范。值得强调的是，由于收缩型城市间存在区位条件和发展水平的差异，试点过程的政策模糊性会影响试点经验的推广性和政策评估标准的适用性。中央政府可以根据城市收缩的情境因素，分类指导收缩型城市转型发展的宏观政策制定。收缩型城市的发展规划应积极回应国家经济社会的改革纲领，政策安排应兼及国家整体利益和地方发展诉求，空间规划应清晰界定纵向干预的权责边界并探索横向部门的协作机制。
其次，在城市政府的竞争与合作格局中，收缩型城市治理的目标达成需要构建应对城市跨域治理潜在风险与困境的支撑机制。作为要素集聚和高效流通的空间组织，城市群、都市圈构成了新型城镇化纵深发展的动力机制，推动收缩型城市治理与城市群一体化相衔接，塑造优势互补的新型城镇化空间格局。在属地化和科层化的城市治理体系下，收缩型城市的跨界合作机制构建，必须破解政府间资源竞争和制度竞争造成的地方保护壁垒和信息不对称难题。这涉及从规划战略对接、领导集体决策、专项合作执行、主体协调磋商四个层面，建立和完善收缩型城市政府与城市群其他地方政府平等协商、互助协作的组织机构和工作机制。还需明确的是，城市群府际治理的政策法规虽然赋予行政主体平等的成员身份，但城市群中心－外围的府际关系网络和权力结构，可能导致收缩型城市在资源获取和利益分配层面承担更多交易成本和制度成本。在区域联动的地理格局中，收缩型城市治理需要省级政府主导搭建区域协同发展的一体化平台，并根据不同合作专题场景推动建立透明、公正的利益分配和补偿机制。
作者简介：
马雪松，吉林大学行政学院院长，吉林大学中国新型政党制度研究院副院长，吉林大学东北振兴发展研究院研究员，教授、博士生导师；
杨欣雨，吉林大学行政学院研究生。
文章来源：《治理研究》2025年第2期，已在中国知网上线，感谢作者同意授权转载。