在建设平安中国和法治中国的过程中，中国基层社会形成了具有高度的统合性、嵌入性和规则性的综合性治理体系，体现了中国特色社会主义的制度优势。综合性治理是在法律许可范畴内充分统合党政系统和地方社会的信息、关系与规则资源，因事制宜地攻克疑难问题。综合性治理的人格化载体通常具有多元权威，能够通过全场景嵌入的工作机制掌握地方社会的例行常规和治理对象的行动逻辑。基于此，综合性治理能够克服专业性治理的局限，跨越正式制度与日常生活之间的界限，缓解权力与责任不对称的行动困境，落实以良法促善治、维护社会长治久安的总体目标。
作者简介
董磊明，北京师范大学社会学院教授、博士生导师；
张徐丽晶（通信作者），中共上海市委党校（上海行政学院）社会学教研部博士后、复旦大学国际关系与公共事务学院联合培养博士后。
1、问题的提出
基层社会的复杂性和流动性使国家基层治理的环境具有不稳定和不可预期的特征。科层化的专业性治理面对复杂性和不确定性的治理需求呈现出明显的局限，往往成为现代国家基层治理的难点。而中国在以人民为中心的社会治理实践中形成了一种独特的治理形态，即具有统合性、嵌入性和规则性特征的综合性治理。综合性治理呈现出在党委领导下统合多元主体、嵌入生活场景、以良法促善治的实践逻辑，在化解复杂纠纷和疑难问题方面有突出优势。
中国基层社会日常生活纠纷的解决是基层社会治理的重要内容，经历了漫长的国家化过程。我们可以将之作为研究国家基层治理的切口，从日常生活纠纷治理的复杂形态中窥见现代国家基层治理的综合性逻辑。
从政策文本看，综合性治理是一个不断全面深化并最终体系化的过程。二十世纪八九十年代，国家提出“社会治安综合治理”，原则是“打防并举、标本兼治，重在治本”，强调多部门、多主体间的协同。随后，社会治安综合治理引入领导责任制和目标管理责任制，逐步形成党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的工作格局。到中国共产党第十九次全国代表大会，“综合治理”已经从治安领域扩散应用到互联网建设、环境污染防治、生态系统保护等领域。这表明“综合治理”作为党委领导、政府主导、统合多元主体、整合多种资源的工作机制，能够广泛应用到国家基层治理的诸多领域。党的十九届五中全会后，“综合治理”归入“基层治理”的范畴，成为基层治理体系和治理能力现代化建设的工作原则之一，致力于将中国的制度优势转化为国家治理效能。至此，“综合治理”进一步跃升为现代国家治理复杂社会问题的一般逻辑——综合性治理。从社会治安到基层治理，从治理手段或策略到国家治理的基本逻辑，中国特色社会主义的体制优势滋养出具有强大社会治理效能的综合性治理体系。
从实践形态看，平安中国和法治中国建设推动了基层综合性治理体系的逐步形成：平安中国是国家长治久安的总体目标，基层社会治理创新是建设平安中国的重要抓手之一；法治中国建设为基层治理者及其组织的行动建立了规范，综合性治理的具体实践直接促进了国家法律法规与社会公序良俗的融合。为实现这个宏伟而艰巨的目标，基层治理者及其组织长期处于超负荷的运转状态，面临权力与责任不对称的紧张。他们在实践中不断探索出党和国家统合多元主体、嵌入基层社会、以良法促善治的治理模式，有效克服了基层治理资源紧张的困境。基于此，兼具统合性、嵌入性和规则性的综合性治理逻辑已然成为中国特色社会主义基层社会治理的总体特征。综合性治理是将中国特色社会主义的制度优势充分转化为治理效能的重要机制。
中国基层的综合性治理已经呈现出内涵丰富、形态多元和效能高超的实践特征，但是相关的理论探究仍留有空间。既有研究主要从两方面开展工作：反思科层化专业性治理的不足、总结具有综合性特征的治理策略。一方面，理性科层制的专业性治理在面对社会复杂性和不确定性时暴露出明显的不足。基层治理的复杂性根源于社会生活的总体性和人的差异性、利益分化性，所以强调技术专性、程序理性的专业性治理难以精准有效地应对这些复杂问题。国家治理能力现代化要求构建更具动态性、适应性、能动性和有效性的治理体系。另一方面，既有研究总结了基层实践中具有综合性特征的行动策略和工作机制。面对权力和责任不对称的行动困境，基层治理者创造出“走群众路线”“工作组”“包保责任制”“多中心治理”等具有综合性特征的工作机制。这两方面的研究从不同视角剖析出中国基层治理的一般性和特殊性，对治理能力建设、行政管理实践都产生了积极影响。不过，这些研究虽然从治理者的行动策略、基层组织的运行困境等视角区别出中国基层治理不同于专业性治理逻辑的实践特征，但没有将综合性治理作为一个独立且自洽的国家治理逻辑进行深入而具体的理论探究。
基于此，本文要进一步回答的问题是：综合性治理是如何形成的？综合性治理的人格化载体具有哪些特征？综合性治理如何缓解制度与生活、资源与需求之间的紧张？中国的综合性治理实践对国家基层治理能力建设的理论命题有哪些启发？对这些问题的回答，要求研究者进入综合性治理的实践语境，立足基层治理者的行动视角，提炼和总结中国特色社会主义综合性治理的运行机制与实践逻辑。纠纷是基层社会治理的重要内容。本文基于2022年6—8月、2023年2—11月、2024年1—3月在东部地区S省多个街道和乡镇的行政与执法机关开展基层纠纷治理的田野调查发现：在基层治理国家化的进程中，纠纷解决越来越依赖警察，警察已经成为平安中国和法治中国建设的骨干力量。因此我们选取警察的纠纷治理实践作为抓手，深入剖析国家基层综合性治理的运作机制和实践逻辑。本文拟从以下方面对此问题展开论述：一，讨论纠纷解决及其治理国家化的历程；二，描述专业性治理模式及其在复杂社会问题治理实践中的有限性；三，分析基层治理体系中综合性权威的形成及其全场景嵌入的工作机制；四，提炼总结综合性治理逻辑的实践特征；五，在分析综合性治理实践意义的基础上提炼其理论价值。
2、纠纷解决及其治理的国家化
矛盾纠纷的预防和化解是国家基层治理的重要内容，纠纷解决及其治理的能力是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。考察基层纠纷解决的历史实践可以发现，中国基层社会的纠纷解决及其治理经历了漫长的国家化和法治化过程，丰富和发展了新时代“枫桥经验”的实践内涵。
在传统时期，民间纠纷多归于“细事”范畴，包括土地、债务、继承、婚姻和老人赡养问题，大部分纠纷由社区和亲属调解解决，黄宗智将其概括为集权的简约治理。不过，地方社会在纠纷解决领域的自主性仍然受到国家法律的约束。黄宗智对清代档案资料的研究也证明州县司法对民事纠纷的实际处置并不像法律文本表达的那样不理民事，“民事案件事实上占了州县法庭承办案件的三分之一”。其中，告到法庭的“细事”纠纷，有40%是通过不带薪的准官员“乡保”在法庭体系和社会调解间互动的半正式过程得以解决。对于无法达成庭外和解的，县官的角色会从调停者切换成法官，“总是毫不犹豫地按照《大清律例》来审断”。可见，传统时期的纠纷解决有两方面特征。一方面，在这种“皇权不下县”的简约治理模式中，皇权及其官僚们并不主动干预民事纠纷的解决，而鼓励地方社会通过妥协机制实现日常生活纠纷的内部化解。因此，社会安全和纠纷的解决主要依靠地方社会的传统型权威和国家授权的准行政官僚。另一方面，非正式或半正式的调解须在国法许可的范围内进行。如果亲属和社区调解失灵，纠纷进入诉讼程序，半正式调解也未发挥作用，那么州县官就会严格按照国家法律规范，依法判决。
在中国共产党领导的革命动员时期，国家法随着国家政权进入乡村社会并逐渐扩大影响，国家对民间习惯选择性地取缔和保留。一方面，基层的党政干部和法官成为现代政党和国家法律的人格化载体，对整个社会的政治、经济和文化状况进行全面的总体化的革命和治理。另一方面，中国共产党鼓励通过调解使法律政策适应地方社会，在不破坏政治合法性的原则下解决具体问题。法律调解遵循“适合善良习惯，照顾政策法令”，既能在纠纷解决过程中强化国家意识形态，又能在具体问题上缓解抽象法律原则与复杂现实生活的紧张。这两方面结合而产生的典型纠纷治理模式，就是强调群众路线和群众参与的“马锡五审判方式”。与传统调解的目标不同，共产党和政府提倡调解在解决问题之外还要有“教育群众，改造群众，进而改造整个社会”的功效。“调解中使用的语言、策略和手段都要服务于共产党治理社会的总体要求。”在此背景下，调解成为国家治理的重要机制，法律成为社会秩序主要的合法性来源之一。纠纷解决逐渐纳入到政党政治和国家治理的正式范畴内，国家政权对地方社会日常生活的介入程度显著提高。
这一介入程度的巅峰是“政社合一”的人民公社时期。旧时的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系，被新的国家政权与农民的双边关系取代，国家政权下渗至村庄内部，将农民直接且完全地整合进治理结构中。国家成为乡村安全治理的重要主体，兼具行政体制认可和地方社会声望的乡村干部成为社会纠纷解决的核心力量。“这个时期乡村所发生的纠纷，一般由生产队长、党支部委员、妇女主任、治保主任、大队队长、大队支部书记等乡村干部负责处理。”一方面，乡村干部由国家权力机关委任，受到国家法令和政策约束；另一方面，乡村干部在处理事务时会以本村成员的身份出面，运用社区内的关系、人情、面子说服纠纷当事人。这样的双重身份促使乡村干部在调解纠纷时会尽力兼顾国家的法令政策与熟人社会的伦理道义。此间，国家警察以“公安特派员”的形式存在，主要工作是“搞政治”，政治属性远甚治安属性。以湖北江汉派出所为例，每个公社仅配备一名公安特派员，负责“广泛发动群众，开展群防群治，推行爱国公约，约束不良分子”。可见，在人民公社时期，虽然村庄仍是社会矛盾纠纷化解的基本单位，但是调解人员高度“干部化”、调解原则高度“政治化”，国家法律和政策逐渐替代风俗习惯成为基层社会生活的主导性规则。在家庭联产承包责任制实行后，虽然村干部的实权削弱、权威的总体性有所弱化，但仍然在纠纷化解中充当关键角色。
二十世纪末，随着农村劳动力在城乡和地区间的流动加剧，村庄内生的秩序资源越来越不足以应对新的治理需求，结构混乱与送法下乡成为现代国家法治建构的时代背景。纠纷发生的情境、涉及的主体越来越不限于村庄场域，同时受到“共同在场的关系”和“来自遥远时空的因素”影响，基层社会亟待建立一种“跨越时空的制度秩序”。近十余年，除了请乡村干部介入、调解，社会纠纷也可以通过信访、电话投诉、向上反映等形式升级到镇、县甚至市级机关处理。党政机关实际上扮演着新秩序建构的担纲者：“维护公共安全”成为各级政府的基本职责；人民调解活动的原则、程序和规范以国家立法的形式得以明确；“矛盾纠纷大调解工作”成为党政体制内部绩效考核的重要内容。
至此，基层社会的纠纷治理已经在实践中成为党政机关的基本职能之一，各级党政机关、人民法院、人民检察院皆设有纠纷调解职能。化解复杂矛盾纠纷常常调用和整合公安派出所、派出法庭、政府综治办、司法所等基层行政和司法资源，被称为“社会治安的综合治理”。具有体制性身份的警察、法官和乡镇干部逐渐替代半正式的村干部成为基层纠纷化解的主导性权威。基层法官对纠纷的处理日趋程序化、法治化，而乡镇干部仍具有鲜明的权宜性、治理化特征，二者共同塑造出乡村司法的双二元结构。另外，关注二十一世纪公安改革的研究也指出，警察职能在改革开放后经历了由“专门”到“综合”的转型，责任警区警察负责制使警察在“执法者”“行政者”“法律专家”之外又增加“社区服务者”角色。在实务领域，警察广泛参与到民事纠纷、治安纠纷、轻微伤害案件和道路交通事故纠纷的调处中，其在矛盾纠纷化解领域的专业性和综合性是毋庸置疑的。显然，警察已然是公共安全治理和社会秩序维持的主力军，而警察调解已然成为现代国家纠纷治理的重要机制。与偏重法治规范的法官调解、偏重治理实效的干部调解相比，警察调解更能够平衡法治规范与治理实效之间的关系，具有专业性和综合性双强的优势。
可见，中国基层纠纷治理的主体和规则经历了漫长的国家化和法治化进程。在国家化方面，日常生活中产生的纠纷逐渐被纳入国家治理的正式范畴，纠纷解决秩序的提供者逐渐从非正式的血缘地缘团体转变为正式的国家机关。在法治化方面，国家法律和政策等正式制度逐渐成为社会纠纷解决和利益关系调整的主导性规则和一般性标准。纠纷治理国家化和法治化相互关联、彼此作用的紧密关系，也能在一定程度上解释中国特色社会主义实践中法治中国建设与平安中国建设相辅相成、难分难解的内在关系。
3、专业性治理模式及其有限性
在纠纷解决国家化、治理组织科层化的过程中，基层行政和司法对制度理性和行政效率的追求促使纠纷治理进一步专业化。正式制度的规范化和治理模式的专业化，都是治理主体科层化的表现。专业化分工、去人格化、忠实于正式规则和既定程序已然成为现代工业组织和政府机构中的主流意识形态。但是，科层制及其专业性治理难以解决基层治理者面临的权力与责任不对称的困境，并不完全适用于复杂和不确定的治理情境。因此，我们应当客观认识科层制及其专业性治理模式的正、反功能，找到并解释社会真实运作的另一种可能——跨越科层组织边界的综合性治理。
1、专业性治理的正反功能
科层制是为了系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织类型，通过组织对其成员的控制和规范实现行政效率的提高，是科层制最显著的正功能。科层体制具有权责对等、定岗定责、按章办事、纪律严明的特点。但是，精细的专业化分工和规则的去人格化并不适用于复杂的治理情境，尤其难以应对含有多重因果关系或社会关系的治理任务，例如矛盾纠纷化解。这是科层化背景下基层治理的普遍困境，是专业性治理模式的反功能，也正是综合性治理模式的价值所在。
如图1所示，专业性治理模式存续的制度基础是现代科层制在国家治理领域的广泛应用。专业化、权力等级、规章制度和非人格化是科层制的四个基本特征。根据彼得·布劳和马歇尔·梅耶对现代科层制理论的系统梳理，科层制及其产物普遍具有正、反两方面功能。一方面，科层制对技术专性和行为可预期性的重视有助于组织成员绩效和内部行政效率的提高；另一方面，科层化也是组织结构僵化、缺乏适应性和灵活性的根源。作为治理组织科层化的产物，专业性治理同样具有这两方面特征。在正功能方面，专业化意味着每个雇员都负责明确且有限的工作内容，这使得规范度和熟练度逐渐替代个人禀赋成为影响工作质量的主要标准。治理组织通过提升技术专性和分解总体任务的手段促进条块协作、实现内部行政效率提升。不过，技术专性和任务分解的实现都要依托权力等级体系，以保证“信息”的传递和“纪律”的执行。可见，权力等级体系是将“专业化程度”转变成“组织绩效”的前提条件。因此，专业性治理主要适用于有明确边界的权力等级体系的内部管理，例如大型企业或行政组织。在反功能方面，职能分工高度专业化后难免产生行动上的相互依赖和责任上的相互推诿，我们在基层治理中看到的条块关系失调就是它的一种反映。这种失调的根源是职能部门运行的专业化取向、单目标取向与层级治理的整体性取向、多目标取向之间的不协调。越靠近基层，越接近现实生活，越处于正式制度与日常生活的互动界面，专业性治理的有限性越暴露无遗。
那么，为什么职能部门的权威难以跨越正式权力体制的边界而转为日常生活中的权威呢？从权威合法性的视角，专业治理的担纲者是科层化背景下兴起的行政管理权威和专业技术权威，行政管理权威的基础是职位赋予的权力，而专业技术权威的基础是专业性的知识与技能。在合法性层面，二者都属于正式制度赋权的法理型权威，在实践中既有重合又有冲突。诸如警察和法官常常兼具行政管理权威和专业技术权威；诸如律师、医生、教师职业容易产生专业技术型权威。易混淆的是，科层制背景下法理型权威的合法性是附着于职位而非行动者上的，因此行政管理者的权力总是受到职务范畴的限制，大部分行政管理者基于职位而获得的权威是难以脱离工作情境而发散到其他领域，即所谓“县官不如现管”。由此可见科层化背景下基层行政人员权威的有限性，盖源于专业性治理模式延伸应用到日常生活领域的有限性。
这又引发另一个追问：在专业性治理受限的情况下，中国基层治理中实际展现的强大执行力又从何而来呢？这一问题指向了中国特色社会主义基层治理直面复杂性的体制优势，并引导研究者从实践中提炼中国综合性治理的机制与逻辑。对此，已有大量研究在治理技术和行动策略层面深入分析了基层组织及其行动者如何完成非常规任务。所达成的共识包括两点：第一，国家基层治理不仅依靠正式制度，还要充分调动非正式的规则体系（如地方共识）、吸纳非正式的社会资源（如私人关系）。第二，正式权力的非正式运作与行政任务的社会化实践是基层治理者完成“非常规任务”的行动策略。服务于国家长远目标的非常规任务常以“指标分配”和“责任包保”形式传导至基层治理者，驱动个体行动者成为资源整合的媒介。与专业性治理不同，这种综合性治理擅长激活治理者个体的能动性，通过统合党政系统资源、吸纳地方社会资源促进国家总体目标的实现。可见，克服科层制中心主义的理论偏见，客观认识专业性治理的正反功能，是立足本土经验进而深入剖析中国特色社会主义综合性治理优势的关键。实践证明，越接近正式权力体系的边界，治理者所面临的治理情境越复杂，治理任务对资源整合的要求越高，越需要建立跨越国家与社会边界的互动机制，强化基层国家的综合性治理能力。
2、纠纷治理专业化的受限
基层纠纷治理的范畴模糊且宽泛，几乎涵盖普通人社会生活的全部场景。这是由日常生活场景的多样性和人际关系性质的多变性所决定的。同样是治理对象，纠纷跟犯罪完全不同，认定犯罪行为要具备相关构成要件，但是纠纷几乎没有认定的门槛。任何两个及以上行动者之间发生行为、言语甚至观念上的冲突都有可能产生纠纷。“现在人不怕跟别人吵架，什么事情都有可能成为导火索。吵不赢或者气不过可能就报警，所以现在警情数量只增不减。”在明文规定清晰、完全有据可循的情况下，专业性治理的规范和高效是毋庸置疑的，例如违法犯罪行为的审判、居民社会保险的缴纳等。但是，在基层社会恩怨、疑难复杂纠纷、重大信访问题的解决上，专业性治理捉襟见肘，就需要跳出专业和岗位的限制，以任务为中心整合各种专业或非专业的资源。
对应到纠纷治理领域，专业性治理模式的运转主要依托政法专门机关的介入、人民调解的法治化、司法和行政调解的规范化。专业化的纠纷解决模式是“由专职机构开展的，严格按照法律规定的程序和方式处置纠纷的一种体系”，是高度自洽、专业化、技术化、体系化和有理论支撑的系统。面对主体关系或纠纷情节复杂的纠纷，专业性治理的应对策略是先按照既有法律的概念体系对复杂事实作不同维度的切分，用专业概念将“社会事实”转译为“法律事实”，再逐一对照法条规范处理。其所对应和遵循的是法律的逻辑，是用既有的法律框架将当事人眼中前后关联的社会事实切割成多个条块，然后按照法律关系逐条逐块处理。这种“抽丝剥茧”的司法审判的逻辑比较适用于矛盾纠纷所涉事件和主体关系相对单一的情况，例如交通事故的责任认定和赔偿纠纷，而在矛盾纠纷所涉事件的历史情节和主体关系比较复杂的情况下，司法审判的逻辑就显得比较机械，例如婚姻家庭纠纷、邻里的界址纠纷、土地调整和确权纠纷等。
在基层纠纷治理的实践中，公安派出所、司法所、法律服务所、人民法庭和乡镇（街道）的职能科室都扮演着重要角色，彼此之间既有分工又有合作。乡镇综治委和政法委主要在重大活动和重大突发事件中统筹和协调各行政司法部门，不直接参与日常生活纠纷的解决。乡镇（街道）职能科室所设调解室一般只调解与本职直接相关的纠纷，例如土管所调解土地纠纷、村建科调解农房建设纠纷等。人民法庭一般只参与涉诉纠纷的调解，包括诉前调解、庭前调解等。法律服务所或律师事务所主要为当事人提供专业的法律咨询和代理服务。这三类主体都以专业性特征为主，强调行政条线或法律知识的专业性。而司法所和公安派出所除了专业性特征外，还具有日常生活治理的综合属性。
实际上，大多数纠纷是围绕日常生活或人际关系产生的，具有专业性不突出、复杂性和延展性强的特点。例如邻里界址纠纷、婚姻家事纠纷、房屋宅基地纠纷、土地流转纠纷、征地拆迁纠纷等。这种日常生活纠纷看似琐碎，实则直接影响基层社会秩序。其所谓的“复杂性”和“延展性”表现为：第一，法律关系上属于同一类型的纠纷事件，可能有着截然不同的发生逻辑。例如，以噪音扰民为由的报警并不都是以消灭噪音为目的，其背后原因可能是邻里关系不和。第二，由于民间纠纷往往产生于日常生活的互动中，纠纷主体之间通常存在着错综复杂的社会关系，牵扯到众多前因后果，单凭法律条文难以实现妥善处置。例如，与农村建房相关的警情总是牵涉到历史纠纷甚至世代积怨。第三，许多纠纷的产生是因为发生在规则治理的盲区——“没有触犯法律”但是冒犯了“朴素的道德观念”。例如，公然辱骂他人、故意散播谣言等有违公序良俗的行为。
这些复杂纠纷的主要流向不是法院，而是更具综合性的公安派出所、乡镇（街道）政府。这些纠纷大多不涉及“违法犯罪”，是社会关系层面而非法律关系层面的冲突。基层行政和执法者作为纠纷当事人最可及的“国家”与“法”的人格化载体，总是被期待扮演“权威的调解员”和“中立的见证人”角色。“大多数当事人也希望大事化小，但是他们不信任对方，所以想让警察主持和见证他们的协商。”在此过程中，基层治理者不仅要“摆平”具体纠纷，还要在治理过程中重塑社会秩序，在正式制度与现实社会之间建立一种平衡机制。重塑的秩序既要符合正式法律法规，又要尊重地方社会的内生共识；既要解决导致纠纷的具体问题，又要尽可能地修复社会关系。“纠纷治理的目标是从根上、源头上解决问题，不然就是隐患，小到反复报警，大到民事（纠纷）变刑事（案件）。”
正是在长期的复杂性治理实践中，以警察为代表的中国基层治理者探索出一种具有中国特色社会主义制度优势的治理机制——综合性治理。综合性治理在法律许可范围内克服了专业性治理过于精细的“分门别类治理”的局限，但它并不意味着非专业化、反科层化，也不意味着治理规则的模糊化。专业性治理作为科层制实践的产物，更适用于有高度技术专性和明确纪律规范的治理情境，即所谓“法定职责必须为，法无授权不可为”。而当治理任务或情境复杂性高、延展性强时，有明确权责边界、职能分工的专业性治理受限，难以全面地掌握事实、灵活地解决问题。此时就需要以综合性治理的逻辑统摄专业性治理，否则极有可能派生出情节更复杂、数量更多、消耗更多治理资源的社会问题。
4、综合性权威及其全场景嵌入
在社会流动与结构变迁中，社区内生的治理能力弱化，社会矛盾纠纷复杂化。基层纠纷的预防与解决越来越依赖国家公权力介入，面临着“谁来管”和“如何管”的现实问题。在实践中，基层社会逐渐形成由党委组织协调的，行政、司法和村级组织等多元主体紧密合作的综合性治理形态，警察逐渐成为日常生活纠纷治理的主力。那么，警察是如何充分调动资源、灵活应变以化解复杂矛盾纠纷的呢？调查发现，警察撬动各方力量、实现“以小搏大”“源头治理”有两个关键：一是充分激活多种合法性资源，建立跨越行政体制和日常生活边界的综合性权威；二是在现场接处警和提供公共服务的过程中观察、把握并运用地方社会的例行常规，形成全场景嵌入地方社会的能力。
1、综合性权威与基层警察
综合性权威是指具有多种合法性来源、多重正式与非正式身份，能够跨越体制边界充分整合各种资源的行动者。在不同历史阶段，能够同时具备上述特征的行动者，就是当时基层治理的综合性权威。例如传统时期的地方士绅、集体化时期的乡村干部以及现阶段的基层警察。将警察权威与律师、法官、行政干部作横向比较，与传统士绅和公社干部作纵向比较，能够更直接地展现当代中国基层警察权威的综合属性及其合法性结构。
第一，现代警察是国家公权力的人格化载体。基层警察行使权力的范畴比一般行政者更宽，有更大的自由裁量空间。李普斯基将处于最前线、直接与普通人互动，并在行使权力时拥有自由裁量权的警察等基层公务员称为“街头官僚”。在范畴上，“人民警察”包括：公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。其中，公安派出所的警察是距离普通人最近的“国家”与“法”的人格化载体，兼具“执法者”“行政者”和“社区服务者”多重角色。在工作界面上，包括基层警察在内的街头官僚的行动空间可以分为三类：窗口空间、街头空间和社区空间。在工作内容上，中国警察的人民性使其在执法工作之外又承担大量的服务和教育工作，例如免费的纠纷化解服务、义务的普法宣传、公益的反诈宣传等。
第二，基层警察的权威受到多种合法性资源支持，更具综合性。一方面，国家法律赋予基层警察行政管理和法律专业领域的权威资源。形成对照的是，以专业型权威为主的律师、法官，多以诉讼和审判的逻辑观察问题、分析利弊，相对脱嵌于纠纷产生的生活情境。以管理型权威为主的行政干部在非职务领域的影响力弱，总要借助党政包保负责、司法所配合参与、村干部辅助帮衬的外在力量才能完成调解任务。另一方面，在法理型权威之外，基层警察又兼具一定的传统型权威。这是因为警察在长期的接处警和社区服务中深度嵌入地方生活中，很多警察就是本地居民，有着丰富的地方生活经验。
在法理型权威之下，人们服从的是监管行为的一系列抽象规则，如法律规定；在传统型权威之下，人们服从的是过去生活积累的经验和伦理共识，如风俗习惯。正式制度赋予警察行政管理的权威，警务知识赋予警察专业型权威，社会经验赋予警察传统型权威。在专业型、管理型、传统型权威的加持下，警察能基于纠纷的具体情况有针对性地整合体制内外的社会关系与信息资源。其效果是律师调解、法官调解难以企及的。显然，基层警察能够跨越正式体制与日常生活的边界、对一定时空范围内的社会活动具有广泛的影响力，与其行为同时受到管理型、专业型、传统型诸多合法性加持密不可分。
第三，与历史上的地方性权威相比，警察权威更具法理性且权力行使受到更多制度规范。回顾历史，同样处于国家行政体制末梢、影响日常生活秩序的权威，还有传统时期的地方士绅和集体化时期的公社干部。警察与这二者作比较可以发现共性与差异。作为共性，虽然纠纷调处并不是士绅、干部和警察的首要职责，但是纠纷当事人总是基于某种共识和信任而倾向听取他们的意见。这不仅是因为他们的精英身份，还是考虑到他们长期浸染在地方社会的日常互动中，既熟悉国家和地方的规则，又了解纠纷的前因后果。在差异上，与传统士绅和公社干部相比，基层警察的综合性权威是以国家治理科层化为制度背景、以专门领域的法律赋权和法制督查为权力运作的基础。警察权力的行使受到更严格的制度规约：一方面，警察作为“执法者”的强制力只能对涉嫌违法犯罪的少数人使用，而对大多数人而言警察是生活中的“公共服务者”；另一方面，警察作为执法者和公共服务者的身份切换与权力行使，都受到严格的正式制度的监管。
基于上述比较分析可知：一，综合性权威拥有多元的合法性来源，这是综合性治理实践的权力基础，也是基层治理者行动的制度背景。二，基层警察代表的、拥有体制性身份的综合性权威，其权力行使的范畴和过程受到更严格的制度规范。不过，拥有多元的合法性来源、拥有体制性身份并不等同于治理能力强大。那么，是什么将抽象的合法性资源转化为治理者跨越体制边界、影响社会生活的能力呢？这要求我们进一步挖掘促使权威资源转换成社会治理能力的深层机制。这一深层的工作机制是全场景嵌入。
2、全场景嵌入的工作机制
在理想条件下，全场景嵌入机制能够从信息、关系和规则维度解释治理者如何充分地掌握一定时空范围内治理场景的例行常规、治理对象的行动逻辑。这是治理者能够从前因后果中找到问题的症结进而实现源头治理的基本条件。而警察在纠纷化解领域的实践能够展现这一机制。
在概念来源上，社会理论中的“场景”是指“共同在场”的行动者之间进行互动的社会场景，不仅有时空维度的区域性，还具有日常生活例行常规的情境性。在绵延的日常体验中，例行常规是重复的、连续的，既扮演人身体的物质特性与感官特性的中介，又能够体现社会系统的制度形式。显然，把握不同社会场景中的例行常规，能够帮助行动者靠近、理解和运用社会系统运作的实践规则。“嵌入”源自生物学术语，是指某些分子插入并有机地结合到另一个分子结构中，也指一事物介入另一事物且最终相互结合的客观现象。这种结合是有机的、平滑的、持续稳定的，二者存在很强的兼容性。卡尔·波兰尼提出的“经济的社会嵌入”和格兰诺维特在此基础上的理论发展，直接印证了“嵌入”概念在社会实践领域的解释力。基于此形成的“全场景嵌入”有三点特征：一，在时间和空间维度上全面覆盖日常生活的各种场景；二，在面对面互动中嵌入地方社会的关系网；三，立足具体情境地索引和整合多种规则。
在实践中，基层警察通过时空维度的制度控制、互动维度的角色转换、规则维度的有机整合而建立及时获取信息、掌握关系和索引规则的综合性治理能力（见图2）。对这一机制的考察能够回答：一，警察及其组织如何构建地方信息库、关系网？二，以警察为代表的基层治理者在处理具体纠纷时如何迅速找到问题症结从而实现源头治理？
第一，在时空维度上，基层警察基于系列制度安排和技术手段实现组织内部的有序分工和资源共享，构建出强大的地方信息库和关系网。在制度安排上，公安派出所的“辖区”与街道或乡镇的“行政区”以及当地居民的“生活区”基本重合。时间上的倒班轮休、昼夜执勤与空间上的划片分包、“一村（格）一警”相结合，使基层警察能以派出所为单位实现对辖区内重要信息、关系的全覆盖。同时，晨会汇报、警情档案、每周和每月总结等工作方式使得治理组织内部的个体行动者能够及时共享辖区内的信息和关系资源。除了制度安排，基层警察的日常治理还会用到诸多技术手段，包括治安监控设备、人口和房屋的信息管理系统、交通购票和酒店住宿的数据管理平台等。这些制度安排和技术手段的有机结合，帮助基层治理组织建立时空维度的制度性控制，在时间和空间上覆盖日常社会生活的全部场景。这使其能够以派出所为单位建立覆盖辖区内全部场景的信息库和关系网，为嵌入式治理提供全场景的经验知识。这是其克服权力与责任不对称困境、实现高效治理的关键条件。
第二，在互动过程中，警察能够借助服务者、调和者和治理者的多重角色转换实现多层次的治理——进入场景、介入事件和嵌入关系。在进入层次上，中国警察的人民性要求其为群众提供及时的救济服务，这在实践中表现为基层警察的“有警必接”且须在规定时间内到达纠纷现场。在介入层次上，身体在场的警察在了解纠纷事件的详情后会视情况选择介入的方式和程度。对于不涉及违法犯罪的简易纠纷，警察主要以调和者的身份进行说理讲法并维持调解秩序而不直接参与利益分配的博弈。在嵌入层次上，警察作为攻克疑难纠纷的治理者，常常将自身嵌入到纠纷当事人的关系中，理解其行动的逻辑并因事制宜地制定解决方案。实际上，进入、介入和嵌入指向警察与社会互动的由浅入深的三个层次。可见，纠纷治理中的警察不仅是身体在场，还在具体情境中组织调解并维持秩序，竭力促成疑难纠纷的解决。基层治理者的多重角色转换反映出国家基层治理实践的多层次，而多层次的治理实践亦体现出国家基层治理的灵活性。
第三，在规则维度，专业的法律法规知识、实践中的是非标准和道德观念，这些共同构成警察调解可整合的规则资源。规则的整合常常是基于具体的治理情境，是警察根据治理的具体需求而自主调用的。事件情节越复杂、利益纠葛越多的纠纷，越难按照某一规则促成和解。复杂纠纷难以化解的原因常常是各方各执一端、难以说和，即所谓“公说公有理，婆说婆有理”。在合法范畴内根据具体情况灵活整合地方社会中非正式的习惯、风俗等规则，是全场景嵌入工作机制的重要内容。
当然，规则的使用和信息的搜集、关系的调用之间是高度依赖、相互强化的关系，规则的效力常常需要信息和关系的加持。社会关系的局域网与技术平台赋能的数据库相互补充，为公共安全治理提供大量翔实的事实信息。这些事实信息的调用能帮助治理者找到问题的源头、看清当事人的真实动机，促进纠纷解决。多元合法性是基层治理者综合性权威的基础，而全场景嵌入是基层治理者解决疑难复杂问题的工作机制，在应对权力与责任不对称的行动困境时，二者缺一不可。基于此，治理者能够跳出单一的执法者或行政者视角，基于长期积累的地方性知识提出具有操作性、效能更高的解决方案。
以2023年3月21日A镇李家庄发生的婚姻纠纷为例。李杰的妻子王翠在家中捉到并殴打李杰的出轨对象刘丽致轻微伤。单从法律的逻辑，殴打他人的行为肯定是违法的；但是从情感和道德的角度，王翠的遭遇是普遍被同情的，刘丽破坏别人婚姻的行为是被谴责的。如果完全不考虑情感道德，会伤害民众朴素的社会价值观；如果完全按照道德倾向处置，又会损害国家法律法规的严肃性。面对这种法律和道德两难的情境，警察总是倾向于调解处理，并且在调解中尽力弥合道德和法律两维之间的距离。
反映到李家纠纷的处理中，刘丽起初坚持要“出气”、不要和解、希望王翠被拘留。促成这起纠纷和解的关键是，警察通过刘丽所在社区的网格员了解到刘丽丈夫长期在外、并不知道妻子有婚外情，又通过刘丽常去的棋牌室老板娘了解到李杰经常用婚内财产给刘丽买贵重首饰。当刘丽知道警察已经看破自己的秘密时，才同意调解处理。警察与社区网格员、棋牌室老板之间的关系是获取这些关键信息的媒介。社会关系的局域网与技术平台赋能的数据库相互补充，为公共安全治理提供大量详实的事实信息。这些事实信息的调用常常能直接促进日常生活纠纷的解决。
5、综合性治理逻辑的实践特征
与定岗定责、去人格化的专业性治理不同，综合性治理具有统合多元主体、嵌入地方社会、以良法促善治的实践特征。作为国家治理的一般逻辑，综合性治理是将平安中国和法治中国融合推进，通过统合多元主体、嵌入生活场景促进国家法律和公序良俗的融合，具有从源头上预防、发现和解决问题的效用。
1、统合多元主体及其资源
综合性治理逻辑的统合性，既包括主体维度的统合多元主体力量，又包括资源维度的因事制宜地整合资源。其中，多元主体既包括党委组织、政府部门，又包括市场主体、社会组织、公众等。可整合的资源既包括党政体系内部正式的制度资源，例如政策、法律和公共服务，又包括外部市场和地方社会的非正式资源，例如社会关系、面子、道义、情理等。不同问题涉及不同的主体、事由和利益，需要治理者具体情况具体分析、因人因事制宜地整合资源、拟定策略。统合多元主体及其资源的行动常见于疑难复杂问题的治理，例如涉及信访的复杂矛盾纠纷、多部门协作的中心工作。
第一，统合多元主体，既包括党政统合体系内部跨层级和部门的合作，又包括具体情境下市场主体、社会组织和公众等的共同参与。在党政系统的内部统合方面，基层治理者能够通过政治动员、行政包干等工作机制有效推进阶段性任务的完成，呈现出政党政治与国家行政在实践中相互融合的形态，产生了“政治统合制”“统合治理”“党政统合”等分析性概念。在统合市场和社会主体方面，基层党委和政府能够基于阶段目标和项目资源的具体情况而动员多主体力量，这体现出中国特色社会主义基层治理的人民性和群众性。在纠纷治理的实践中，基层警察是统合多元纠纷治理主体的关键。一方面，公安条线在基层行政和司法体系中的位置使其具有整合其他行政和司法部门资源的结构性优势。“尽管很多单位都有调解服务，但是老百姓遇到事情或者产生矛盾第一反应还是拨打110，从服务（群众）的角度，哪怕这个警情不涉及治安行为，派出所还是会帮忙联系相关部门或者司法所联合调解。毕竟我们之间熟悉，组织调解比老百姓去联系方便一些。”另一方面，全场景嵌入的工作机制使基层警察充分接触和了解其辖区内的不同行业和阶层，形成整合非正式资源的独特优势。这使警察既能基于纠纷内容因事制宜地向其他相关部门了解情况，又能通过私人关系了解当事人之间的恩怨纠葛、真实诉求。
在党政系统内的众多行政与司法部门中，派出所和司法所在纠纷治理领域的合作是最紧密的，其他如土管、村建、劳服、环保等部门都是视具体情况进行合作。一方面，司法所和派出所在纠纷解决领域合作频繁、关系紧密，凡是涉及有人员伤亡或金额较大或情节复杂的纠纷时，都会有所合作；另一方面，派出所和司法所在相互配合中又保持着较明确的分工和职能定位。司法所主要负责提供专业的法律咨询、拟定并见证调解协议的达成，派出所主要负责协调和组织多方主体开展调解、维持调解秩序并促成纠纷解决。
第二，基层治理者对信息、关系等资源的高效整合，是了解纠纷主体间关系、掌握事件发生过程、找到主要利益冲突的关键，也是实现高效的源头治理的前提。围绕特定纠纷进行的资源整合主要体现在信息搜集和调和解怨两方面。综合性治理不仅能够围绕具体问题整合资源，还能够在实践中连通过去的经验和未来的目标。
在信息搜集方面，治理者能够统合物质或非物质、正式或非正式资源，拥有强大的信息获取能力，由此建立调和解怨的主动权。他们常常先通过私人关系或技术平台联系到了解前因后果的关键人物，再跨部门了解到前置纠纷的处理情况和实际效果，由此洞察整件事情的来龙去脉，也找到调解的突破点。“这个充分了解信息的过程不能偷懒，越是复杂的纠纷功夫越要做在（面谈）前头，才能掌握调解的主动权。”强大的信息获取能力能够直接帮助治理者树立威信。“所谓知己知彼，在正式调处前要尽可能多地了解纠纷事件和当事人的信息，摸准情况、找到关键，一开口就能让人意识到‘糊弄不了你’。”
在调和解怨方面，治理者可以在就事论事地说理讲法后适时地调用关系、人情、面子等非正式资源，缓和甚至修复纠纷当事人之间的关系，不仅治标还能治本。“很多时候双方都心里有数了，但是需要一个台阶下，需要第三个人把场面顾起来、把面子圆起来。”此时，治理者对面子、情理资源恰如其分的援引，往往成为纠纷当事人体面和解、关系修复的“临门一脚”。可见，治理者不仅要整合多个职能部门的专业性资源，例如司法所的法律服务资源、相关职能部门的政策资源，还要根据纠纷当事人和纠纷内容的具体情况灵活调用社会关系、面子、情理等非正式资源。这种从根本上修复社会关系的治理行动，通过一件件纠纷的“案结事了”致力于平安中国目标的实现。
2、制度与期待的互嵌共生
综合性治理的嵌入性体现为两方面：一，基层治理者的行动同时受到正式的制度规范与非正式的社会期待的约束，二者在实践中互嵌、融合。二，作为沟通正式制度与社会期待的媒介，基层治理者既能够向下传导和执行国家意志，又能够精准捕捉和向上反馈民声民忧，调和正式制度供给和社会民众需求间的关系。这能够帮基层治理者找到问题源头而有的放矢，亦能够使其在日常互动中发现和防治问题，缓解基层有限的法治资源和无限的社会需求之间的紧张。如此，国家意志通过具象化的嵌入者落地生根，安全稳定的宏观目标通过情境化的经验判断和资源整合得以实现。
第一，基层治理者的行动是正式制度规范与非正式社会期待互嵌融合的结果。基层治理者既是地方生活例行常规的践行者，又是国家治理目标的具体落实者，因此其行动同时受到社会评价和行政考核的双重约束。所谓“接地气的治理”实际表现为治理者在具体情境中的决策与行动既符合正式组织内的专业性规范，又符合社会民众的普遍期待。人口管理、公共服务、治安维稳、应急救助等具体工作使基层治理者长期浸润在地方社会的日常生活中，成为与普通民众共同在场的社会行动者。基层治理者的双重身份及其受到的双重约束在具体情境的实践中得到统一。
作为互嵌融合的结果，代表国家意志的中心任务或长期目标不仅成为基层治理者的正式工作内容，还在实践中进一步渗透进行动者的日常生活、影响其行为习惯。“经常有这种情况，不是我当班执勤，我也没穿警服，但是看到路边有人拌嘴，下意识地、习惯性地，还是会去劝一劝。”一方面，这种预警意识是“维持社会和谐稳定”的国家意志渗透进基层治理者日常生活意义世界的典型表现。另一方面，这种防患于未然的预警意识，之所以能够转化成切实有效的治理能力，是基于治理者饱满的地方生活和社区服务经验。如此，治理者能够有效识别出辖区内的“重点关注对象”，审慎且及时地介入相关纠纷事件，甚至能对某一情境下不同处理方式会产生的效果有所预判。这种及时察觉问题、预防矛盾升级的能力亦是正式制度的目标与非正式的社会期待互嵌融合的结果。
第二，作为沟通国家治理意图和民众社会期待的媒介，基层治理者能够基于具体的情境条件生成治理策略上的最优解，即先找到问题的源头再“对症下药”，达到以最少资源根治问题的效果。他们既是日常生活例行常规的观察者和实践者，又是国家法律和政策的解读者和执行者。观察者和实践者的身份使其了解地方社会的规则和评价标准、掌握周边人和事的重要信息；解读者和执行者的身份使其了解国家法律的基本内容、权力组织的短期和长期的目标。同时具备这两方面条件，基层治理者才能按照公权力运转的意志和标准精准地发现、预防和治理问题。他们不仅在普通民众面前建立起强大的综合性权威，还在上级机关面前展现出强大的信息获取和资源整合能力，成为国家嵌入社会、治理社会和动员社会的重要媒介。治理者与地方社会的日常互动越多、嵌入程度越高，对各个场景涉及的关系背景、历史恩怨越了解，越能达到“对症下药”乃至“悬丝诊脉”的效果。这种因事、因理、因人而选择性调整的行动策略以全场景嵌入为基础，能够有效缓解基层有限的法治资源和无限的社会需求之间的紧张，使国家意志通过具象的嵌入者扎根于日常生活的各个场景中，即所谓“落地”而不至于悬浮。
3、法规与民俗的融合实践
在平安中国和法治中国建设中，综合性治理的规则有双重内涵：一是国家法律和公序良俗有机结合的治理秩序；二是国家理性科层制对基层治理者的行为规范和程序规制。事实上，法律法规、政策话语、公序良俗和力量差异，共存于日常生活的复杂情景中。而纠纷的产生常常是因为不同主体所认同的规则存在差异乃至矛盾。了解和掌握不同规则话语的内核，既能使治理者识别和纠正当事人对某一规则的过度阐释，强化治理者的综合性权威，又能促进法律法规与公序良俗之间的融合。
第一，综合性治理的规则性在实践中表现为国家法律和公序良俗的有机结合，兼具正当性和有效性。作为国家法律和公序良俗的结合形态，综合性治理中治理者维护和践行的规则同样是公众普遍认同和自觉服膺的秩序，因此具有强大的约束力。国家法律和公序良俗的相互结合的治理情境主要包括三种：一，法律的明文规定和公序良俗的倾向相一致；二，既有法律没有明文规定或表达模糊，依从地方惯例或善良风俗处理；三，“合法不合理”“合理不合法”情境下对法律和情理的调和。后两种情境是法俗结合的难点。一方面，法律明文规定的内容只能覆盖日常生活中的小部分情境，还有大量的纠纷产生于法律规定的模糊地带或盲区。这些矛盾纠纷不是法律问题但是治理问题，如果没有妥善解决会损害公序良俗和国家公信力。对于这类治理情境，治理者就要调用社会中存在的其他有秩序维护功能的机制，例如乡规民约、善良风俗。可见，法治建设并不只有法律建设。法律是秩序维护的兜底保障，而合乎法律的地方性规范和善良风俗才是日常生活中最广泛使用的规则。另一方面，面对法律与情理存在冲突的治理情境，治理者会策略性地化解两种逻辑间的对立而避免出现“合法不合理”“合理不合法”的结果。
在纠纷治理中，警察作为长期嵌入在地方社会生活中的国家法律工作者，其知识结构囊括法律法规和公序良俗，能根据具体情境选择既高效又正当的治理方案。可见，嵌入性也是综合性治理逻辑中国家法律和公序良俗有机结合的重要条件。具有综合性权威的治理者，总是能够基于全场景嵌入的治理实践因事制宜地找到两种乃至多种规则之间的平衡点，使多方在国家法律和公序良俗的框架内达成“合意”。警察正是在全场景嵌入的过程中洞悉和掌握国家法律和公序良俗两套规则并将其融会贯通地应用于治理实践。一方面，对于法律规定模糊或存在情理冲突的纠纷，治理者会在法律许可范围内尽力维护地方社会的公序良俗，实现以良法促善治。“并非所有纠纷都需要国家来治理，也不是所有需要国家治理的纠纷都适合由警察来介入。法律主要是给公序良俗撑腰，壮大社会自身消化（矛盾）的能力。”另一方面，治理者在执法和司法过程中向纠纷当事人和现场围观者做出的法律解释，客观上具有法律普及和法治教育的功能。“有些摩擦是因为不懂法或者不适应新规则产生的，比如在消防连廊里种菜、捡种被抛荒的地就认为是自己的，这种情况下他们报警就是想要一个官方解释。”此时，基层治理者成为“国家”和“法律”的人格化载体，客观上发挥着普及法律法规、纠正不良风气的作用。
第二，综合性治理在规则维度统摄了科层专业性治理的行为规范和程序规制，包括两个层次：国家法律和职业规范。一方面，遵守法律并维护法律的正当性是其行动的基本准则。法律为国家决策和职权行使建立了具有集体约束力的“框架规定”。另一方面，政法领域执法司法制约监督体系的建设，促使基层行政、执法和司法进一步规范化，注重程序完善，减少职权行使的随意性。
职业规范不仅有约束治理者权力行使的功能，还有借助程序手段为治理者提供保护、规避责任的作用。以纠纷治理为例，执法记录仪的使用、接处警信息的平台管理、执法过程的法制监察等技术或制度手段促使基层警察践行依法依规的基本准则。“现在执法管得越来越严，这个‘严’包括方方面面，比如及时出警、规范执法、警容警貌。上面的眼睛（记录仪）随时盯着你。既能约束警察，又能威慑纠纷当事人。”此外，因为基层治理是制度和生活双向互嵌的过程，所以基层行政和司法者的职业规范和程序规制也逐渐为公众所观察和习得。这使得公众舆论和行政监察共同约束着国家基层治理的行为。
6、中国特色社会主义的综合性治理
综合性治理是在法律许可范畴内充分统合党政系统或地方社会的信息、关系和规则资源，因事制宜地攻克疑难问题。综合性权威是具有多种合法性来源、多重正式与非正式身份，能够跨越体制边界统合多元主体及其资源的行动者。在理想条件下，全场景嵌入包括三个维度：时空维度的制度控制、互动维度的身份转换、规则维度的有机整合。这一工作机制可以帮助基层治理者掌握一定时空范围内治理场景的例行常规、治理对象的行动逻辑。基于此，综合性治理能根据问题发生的具体情境，统合多元主体、整合信息和关系资源，找到问题的源头并在国家法律和公序良俗的规则框架内实现高效治理。
在实践意义上，综合性治理有利于基层治理者克服权力与责任不对称的治理困境，并凝练出现代国家面对“高度复杂的人”进行高效治理的中国经验。国家意志通过具象化的嵌入者落地生根，维护安全稳定的宏观目标通过情境化的经验判断和资源整合得以实现。国家法律和公序良俗在一次次治理互动中得到进一步融合。综合性治理的实践逻辑最终导向的，是将平安中国和法治中国融合推进，通过统合多元主体、嵌入生活场景促进国家法律和公序良俗的融合，从源头上预防、发现和解决问题。这种治理逻辑是以特定任务为中心，协调同一主体的多重身份、不同主体间利益诉求乃至不同条线部门间权力资源。在任务动员中，综合性治理能够将权责分明的行政专员转变为使命必达的党政工作者，客观上具有调适科层体制、防止治理结构僵化和治理规则单一化的功能。
在理论意义上，综合性治理是从中国本土实践中生长出的治理逻辑，具有衔接理性科层制国家和复杂社会生活、强化现代国家基层治理能力的理论价值。既有研究高度凝练出现代国家基层治理常见的三个难题：一，高度科层化和标准化的国家行政组织如何治理充满复杂性和不确定性的日常生活？二，基层治理者如何在制度与生活的紧张中处理多重身份及其相应的角色期待？三，法治国家建设中如何协调法律系统与社会诸系统之间的界限与沟通？这三个难题分别指向现代国家基层治理实践中常见的三个误区：以科层体制切割作为总体而存在的社会事实；以正式或非正式身份区分作为整体而行动的基层治理者；以国家法律作为社会秩序建构的单一标准。这些误区会导致国家基层治理的组织形态高度科层化、治理行为高度程式化、治理规则高度法条化，使其难以高效地应对复杂的、不确定的治理问题。
而中国特色社会主义的综合性治理在一定程度上有效规避了这三个误区，对上述理论命题产生了有益的启发。第一，对作为总体而存在的社会事实，综合性治理将“人”而不是“程序”作为国家基层治理的核心，通过赋予基层治理者足够的自主性而充分发掘其权威资源和人格特质。这种以“人”为中心的实践逻辑使得科层制国家通过具体的行动者嵌入到社会生活，实现对复杂的不确定社会的治理。第二，对正式与非正式身份产生的角色紧张，综合性治理将“事件发生的具体情境”作为核心，因事制宜地协调制度与生活之间的逻辑冲突。如此，综合性治理能够基于具体的治理情境灵活调整共同在场者之间的关系与利益，将宏观结构中存在的紧张化解于微观实践的互动中。第三，在协调法律内在逻辑与政治意识形态、社会价值观念的关系上，兼具统合性、嵌入性和规则性的综合性治理在诸系统及其环境之间搭建起沟通的桥梁，通过互动实践平衡法律理性、国家意志和公序良俗之间的关系。基于此，综合性治理能够克服专业性治理的局限，跨越正式制度与日常生活之间的界限，缓解权力与责任不对称的行动困境，落实以良法促善治、维护社会长治久安的总体目标。
最后要说明的是，综合性治理作为一种治理机制，其发挥作用的基础条件是多元的权威资源和全场景嵌入的工作机制，更适用于情节复杂、纠葛颇深的治理情境。当然，综合性治理也有其局限，存在过度依赖治理者个体经验、重调轻罚倾向、强迫调解、久调不决的风险。本文侧重从纠纷治理的积极经验中汲取养分，提炼中国特色社会主义综合性治理的权威结构、工作机制、实践逻辑和治理效能。因此未对基层纠纷治理中有待改进的具体问题展开论述，这些问题的实践总结和理论探讨有待进一步研究工作的展开。