摘要：制度是现代国家建设的关键词。作为国家治理重要基础的乡村治理不是独立于、外在于甚至是游离于国家治理体系之外的社会治理。从改革开放以来乡村治理的演进历程来看，乡村治理呈现出不同样态。从村民自治制度到共建共治共享乡村社会治理制度，是乡村治理演进的具体路径。但乡村治理的演进不是自然而然发生的，而是一直处于国家对乡村治理的制度建设的演化进程之中。国家对乡村治理的制度建设是乡村治理变迁与发展的重要因素。国家对乡村治理的制度建设不仅反映国家意志，也反映了国家与乡村社会的关系以及乡村治理在国家治理中的方位。国家对乡村治理制度建设的总体方向是不断将乡村治理纳入国家治理的一体化之中，以国家与社会的共同治理推进乡村治理现代化。新时代在以党建引领基层治理的制度框架下推进共建共治共享的乡村社会治理制度建构和乡村社会治理共同体建构，既需要深化制度建设，也需要乡村社会在制度实践中不断创构能让共建共治共享社会治理制度落地运行的体系化的治理机制。
关键词：乡村治理；制度建设；村民自治制度；共建共治共享社会治理制度
图为李华胤教授
乡村治理是国家治理的基础。2018年中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》指出“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”“乡村振兴，治理有效是基础”。2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，“实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容”。2025年中央一号文件提出“提升乡村治理水平”的重要命题，要求“着力健全乡村治理体系”。这些均说明，乡村治理水平不仅关乎国家治理，更关乎乡村全面振兴。改革开放以来，乡村治理经历了以村民自治制度为基础的“乡政村治”模式，正在向以自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系和社会治理共同体为主要内容的共建共治共享的乡村社会治理模式转型。乡村治理制度的发展转型不仅只是反映着国家政治话语的变化，也不仅只是国家现代化在乡村治理现代化转型上的形式体现。从治理现代化来看，共建共治共享的乡村社会治理制度是乡村治理现代化的发展趋向，也是在村民自治的制度基础上发展而来。如何理解这个转型和发展过程背后的政治逻辑，是深刻理解当前建构共建共治共享乡村社会治理制度以及乡村社会治理共同体的基础，也是更好地从实践层面实现新时代乡村治理制度建设的基础。从本质上看，村民自治和共建共治共享的乡村社会治理均体现为国家对乡村治理的制度建设。基于此，本文从制度建设的角度出发，试图对改革开放以来乡村治理发展的政治逻辑进行深入分析，解析乡村治理发展的内在规律，为新时代以改革创新推进乡村治理现代化实践提供认识基础。
《关于加强和改进乡村治理的指导意见》封面照片（图源网络）
一、制度建设：理解乡村治理发展的关键要素
制度是政治学研究的核心关键词。制度是指得到社会认可的约束和激励人们行为的一系列规则、规范、法律和法规的集成，它们通常由正式规则、非正式规则和实施机制构成，具有权威性、规范性、稳定性和普遍性，对于社会运行和发展具有挈领和保障作用（王浦劬，2024）。一个国家和社会的秩序和发展水平通常也取决于其所建构的制度的适应性、稳定性以及制度活力。因而，制度建设是现代国家建设的核心内容，也是国家治理体系和治理能力现代化的核心议题。党的二十届三中全会中就特别强调了制度建设对于中国式现代化的重要作用。
乡村治理现代化是中国式国家治理现代化的重要内容。改革开放之后，伴随着经济社会的现代化，乡村治理也进入快速的现代化进程之中。在改革开放之前，农村实行“政社合一”的人民公社体制，国家权力沿着“人民公社、生产大队、生产小队”的组织体系直接渗透到乡村社会，国家对乡村社会和农民进行直接管理。1983年中共中央、国务院印发《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，提出以原有公社的管辖范围为基础，建立乡政府。乡镇设立政府组织机构，构成国家政权的基本单位。为了解决乡镇以下乡村社会的秩序问题，将源自乡村社会自我创新和探索形成的村民委员会制度上升为国家制度，并在全国推行村民自治制度，由乡村农民通过自治的方式建设乡村和治理乡村。以村民自治制度为基础的乡村治理制度建设的核心目标是激活乡村社会和基层民主建设。一方面，村民自治制度不仅可以激活乡村社会活力，解放农业生产力，推进农业经济的快速发展，使国家可以借助村民自治组织从乡村社会汲取国家现代化建设所依赖的基础性资源；另一方面，国家依托村民自治制度的运行，持续向乡村社会输入建设乡村和治理乡村的资源要素，并实现国家民主政治价值在乡村场域的实践，推进基层民主政治的发展。农村税费改革之后，国家在基层的汲取型政权逐渐向资源输入型政权转型，大量的资源、政策、资金等发展要素向农村倾斜和输入，由国家主导开展社会主义新农村建设。由于村民自治组织是承接社会主义新农村建设项目和资源的载体，需要村民自治制度运行具有很强的活力和有效性。因而，2013—2016年的中央一号文件陆续提出了“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”以及“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”等命题。2017年，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，其中“治理有效”是重要内容，也是乡村振兴的基础。村民自治构成实现乡村治理有效的制度载体和组织基础。2018年中央印发《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，提出“村民自治基本单元”命题；2019年中央一号文件强调“发挥村民委员会自治组织功能，增强乡村治理能力”。国家对乡村治理的制度建设开始从自治的话语转向治理的话语。国家治理对村民自治提出了更高要求，特别是在村民自治实践机制方面，为此，村民自治不能仅限于自治实践，应扩展到乡村社会有效治理之中（刘金海，2018）。把村民自治拓展到更大的乡村治理的范畴，不仅意味着国家逐渐把村民自治，甚至是乡村治理纳入国家治理现代化一体化进程，而且意味着国家要结合农业农村现代化的治理需要，在国家治理的框架下建设新的乡村治理体制，对乡村治理体系进行制度重构。党的十九大报告提出“打造共建共享的社会治理格局”。党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。党的二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”以及“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会共同体”。党的二十届三中全会报告提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”。可以看到，国家不仅将乡村社会治理纳入了更大的国家治理、城乡基层社会治理范畴，而且将乡村治理体系的建设纳入了现代化国家制度建设的范畴，通过社会治理制度的建设重构乡村治理。乡村治理不仅是面向乡村社会的治理，而是进入国家治理体系之中的面向城乡融合型社会建构的治理。党的十八大以来，社会急剧转型中充满着复杂性、丰富性、流动性和不确定性，亟须建立稳固而具有韧性的治理制度。社会越是复杂化和多样化，社会治理越是需要制度化的治理；社会治理越是制度化，社会治理的秩序也就越稳定。从社会治理的两个维度来看，也只有制度才能将国家对乡村社会的治理和乡村社会的自我治理黏合起来，在国家与社会在良性互动中共同治理乡村社会，从而建设既有活力又有秩序的现代乡村社会。
改革开放之后，乡村治理经历了村民自治制度、共建共治共享社会治理制度的体制演变。从中可以明显看到，乡村治理体制变迁呈现出两个基本特征：一是乡村治理具有很强的国家建构性。尽管在不同的发展阶段，国家与乡村社会的关系或强或弱，但乡村治理体制都体现着国家意志，由国家根据现代化的进程与实际进行调整、设计和重构。二是制度建设贯穿乡村治理体制的演变进程。制度建设是国家推进乡村治理的重要因素，乡村治理也在国家对乡村治理的制度建构与重构中得以转型和发展。制度具有很强的统一性、标准性，在自上而下的实施过程中，能否在多样化的乡村社会落地运行并产生制度设计预期的制度效能，则取决于有效的机制。透过乡村治理变迁的演进历程，可以看到，国家进行乡村治理的制度建构和重构时也特别强调乡村社会可以根据实际创新乡村治理制度运行的载体和机制，国家在强调乡村治理制度建设时，使用“不同情况、符合实际、根据实际需要、健全、完善”等政治话语，都充分说明乡村治理的制度建设与机制创新是提升乡村治理水平的两个重要维度。国家通过乡村治理的制度建设推进乡村治理体系现代化建设，乡村社会通过机制创新提升乡村治理能力现代化建设，二者相互联系，有机一体。
总体而言，制度建设是认识和理解乡村治理发展的关键变量。进入国家现代化建设进程的乡村治理既不是内生的，也不是自然而然演化的，而是在国家的制度建设中发生并随着制度的建构与重构而不断演进和转型。乡村治理的发展与国家对乡村治理的制度建设紧密联系，也在国家的制度建设中逐渐转型并走向治理现代化。
二、改革开放后的村民自治制度与“乡政村治”格局
政社分开后，国家面临着基层政权与乡村社会秩序重建的双重任务。一方面，国家在乡镇层级建立政权组织，将乡镇政府建设成为国家政权的基层组织，乡镇政府也成为国家政权的基本单位；另一方面，在乡镇以下的乡村社会推行村民自治制度，由村民委员会组织群众开展自治。由此，在国家的制度安排下，乡村治理呈现出“乡政村治”的基本格局。村民自治制度的实践也构成乡村社会治理的基本内容。
（一）制度缘起：政权与秩序的双重需要
在人民公社体制下，“生产大队—生产小队”既构成乡村社会的治理单元体系，也构成乡村社会治理的组织体系。乡村社会秩序也在这一组织层级的管理之下得以有效维持。政社分开后，“生产大队—生产小队”的组织单元体系也随之解体。伴随着农村经济体制改革，农村土地经营实行以户为单位的联产承包责任制，集体虽存在且土地属于集体所有，但集体的组织在生产大队、生产小队弱化甚至解体之后没有得到重建，家户的独立性和自主性得到极大的激活，因而亟须重建集体，将个体化的农民组织起来；同时，农村经济体制改革在实践运行中也催生了各种社会问题，如社会治安、矛盾纠纷、公共基础设施维护等。1983年颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》解决了国家基层政权建设的问题，但是在政社分开的主张下却没能解决乡镇以下乡村社会的治理问题。一是如何让乡镇以下的乡村社会以及农民群众构成基层政权的坚实根基，二是如何解决乡村社会的各种社会问题、公共基础设施建设和公共服务问题，保持乡村社会的良性秩序。这两个方面既是国家政权建设的需要，也是乡村社会民众的内在需要。
上世纪生产队照片（图源网络）
经济变革不可能促使与新经济体制相匹配的新的治理模式自动形成（徐勇，2018），但政权与秩序的双重现实需要不可回避，自主性的制度建构则成为了必然选择。一般来说，正式政治制度的建构有两种路径，一是由国家进行制度论证和设计，再输入社会并在社会实践；二是由社会进行制度探索和创新，国家进行论证和设计，形成一般性制度，再输入社会并在社会实践。满足政权和秩序双重需要的村民自治制度的生成属于后者。作为村民自治制度组织形式的村民委员会起源于广西壮族自治区的宜山、罗城一带，后来在党中央的重视和支持下，在其他地方进行试点，并于1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）中确立为正式制度。《村组法》规定了村民自治的国家意志、性质、与乡镇的关系、产生方式、主要任务、组织形式、活动原则、下设机构等，成为国家建构乡村治理的制度依据。随着《村组法》的贯彻实施，村民自治进入制度化运行阶段，村民自治制度运行构成了改革开放后乡村治理的组织基础和制度基础。当然，乡村治理也在村民自治制度的框架下进行实践，并形成了以建制性自治为基础的乡村治理模式。
（二）制度目标：作为基层政权支撑和民主政治实践的村民自治
现代社会的许多政治制度都是人们有意识选择的结果（马雪松，2023）。更进一步说，现代社会的任何一种制度的建设与生成都具有内在的目标导向和价值取向。村民自治制度作为国家治理乡村社会的制度性建构，尽管其原型最初来自于乡村农民群众的自主性创造，但在《村组法》在全国实施之后，从国家层面的《中华人民共和国宪法》、民政部门的行政规定到地方层面（包括省、市、县、乡）的文件规定，都对村民自治制度的本体和实践进行了某种程度的规定，形成了体系化的村民自治制度。这些规定都是为了让村民自治制度在实践中更好地实现制度建设主体所赋予的制度价值或制度目标。另外，广阔的中国乡村社会存在着巨大区域、经济、文化及历史差异，这些都可能构成影响村民自治制度的治理绩效的重要因素，因而将村民自治制度置于更大的国家政治建设框架中加以认识，其至少承载着两大目标，一是作为国家基层政权的基础支撑，二是作为国家民主政治发展的基层实践。前者体现为秩序，后者体现为活力。
一方面，村民自治制度的有效运行构成国家基层政权的基础支撑。从国家政权建设效能来看，政权只有延伸到国家的最基层并扎根，才具有稳固的根基。中国作为单一制国家，自古以来就有“郡县治，天下安”的说法。在国家权力体系中，郡县是国家权力的末端，是距离人民最近的基层。“基层安，则天下安。”“基层安”的内涵不仅包括基层秩序稳定，而且还包括基层政权稳定。在这个意义上，“乡政”与“村治”共同构成国家政权的基层基础。尽管“村治”置于政权组织体系之外，但以其自治功能构成国家政权的基础，从二者功能关系看，“乡政”与“村治”具有国家政权组织体系的纵向层级关系特征（陈军亚和肖静，2022）。具体而言，通过村民委员会这一基层群众性自治组织，把农民组织起来，整合内在资源，在自我管理、自我教育和自我服务中开展乡村社会建设，以自治的方式化解村庄内部的矛盾纠纷，同时承担乡镇政权下派的行政事务以及发展资源。以自治的方式生成乡村社会秩序并构成国家政治秩序的基石，便是村民自治制度在国家政权建设的层次上所承载的价值。
另一方面，村民自治制度的运行是国家民主政治发展在基层的具体体现。民主化是现代政治的发展方向。村民自治制度兴起的直接动因之一便是国家政治发展的民主化进程。自治是民主的表现形式。从第一个村民委员会建立开始，就强调村民在村级事务中的广泛参与，包括选举、决策、管理和监督等环节（任路，2022）。村民自治也构成中国独具特色的社会主义民主政治实践的载体，是“社会主义民主的基础工作”（罗平汉，2006）。彭真同志曾指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就是缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”（彭真，1991）具体而言，通过村民委员会组建村民会议和村民代表会议，组织动员农民群众参与村庄公共事务，进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，将社会主义民主价值体现到自治的全过程和每一个环节之中。因而，建立在村民自治制度基础之上的乡村治理体现为一种民主化的治理。
（三）制度实践：追求自治有效与行政有效之间的均衡
制度设计取决于制度设计者的理念与价值。制度实践则取决于社会条件以及不断变化的政治社会环境。1982年通过的《中华人民共和国宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。《村组法》第5条也明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这都说明了村民自治制度的主要政治功能是自治，以自治功能助力实现政权功能和民主政治功能。乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，而不是领导与被指导关系。但是，在实际运行中，受制于单一制国家的体制特征，国家建设乡村社会的政策、资金、资源、项目等都要经由“县、乡”体制进入乡村社会，并由村民委员会来承接和执行。伴随着时间的积累，任何正式体制在运行中都会形成一定的惯性。当需要村民自治委员会协助的行政事项越来越多，就会有更多的行政事项直接下派给村民委员会。在这个过程中，村民委员会得以行政化。故而人们也将设立村民委员会的建制村称为“行政村”。由此，村民自治制度在乡村社会的实践中就存在行政与自治的内在张力。尤其是“合村并组”带来的行政村和村民小组规模扩大以及乡村社会的市场化、流动化、个体化、原子化、利益化以及留守化等问题导致村民自治在运行中遇到一些现实困难。因而，2005年党的十六届五中全会提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设；2013—2016年的中央一号文件提出要探索村民自治有效实现或探索村民自治有效实现形式，其目的是深化村民自治制度实践的内容、方法、途径和形式，在自治有效与行政有效二者之间寻找一个平衡点。同时，村民自治制度在运行中涉及国家、集体与个体的利益关系协调，也涉及村“两委”的关系协调，更涉及农民群众的民主素养与参与能力等，这些都是村民自治制度实践中需要不断深化的现实问题，也构成乡村治理的突出问题。
好制度就是那些能够把观念基础转化为行动的制度（B.盖伊·彼得斯，2016）。应该说，村民自治制度的实践极大地稳固和夯实了国家的基层政权，也推进了中国农村基层民主的发展，更为改革开放以来的城市工业化和现代化提供了基础支撑。21世纪以来，村民自治制度实践所出现的问题是由于乡村社会环境因素导致的。深化村民自治制度的实践也要回到实际的乡村社会进行创新。村民自治是运用乡村内在的力量进行治理的一种方式（徐勇，2018）。乡村内部力量为深化村民自治制度实践提供了动力。在农村陆续出现的“村民理事会”“村民监督委员会”“四议两公开”制度、协商议事会、协商委员会、“两长八员”制下的村落自治、院落自治等，都是各地结合实际对村民自治制度进行深化的具体体现，这些创新实践也推进了村民自治制度的治理效能转化。当然，一些地方性创新经验也被中央政策文件吸纳，成为正式的国家制度，并在全国推行。制度创新和制度调适构成村民自治制度活力的重要因素。村民自治制度实践也在制度的社会创新和国家再建构中不断向前发展。
三、新时代共建共治共享社会治理制度与乡村治理共同体建构
伴随农业税费改革，国家取消了农业税，乡镇基层政权建设开始逐渐从资源汲取型转型为资源输入型，国家加大了对乡村社会建设的政策支持和财政投入，逐步实施社会主义新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等一系列发展战略。这些战略的目标是加快农业农村现代化和农村治理的现代化进程，使之与城市现代化保持均衡，并实现城乡融合的现代化。在这个过程中，国家治理乡村社会的话语由“乡政村治”开始转向“乡村治理”。乡村治理也不再体现为乡村的自我治理，而是被纳入了国家治理体系。乡村治理包括乡村社会的自我治理、国家对乡村社会的治理以及二者之间的互动融合。村民自治制度为乡村社会自我治理提供了一定的制度和组织基础，但如何实现乡村治理现代化，仅有村民自治制度是不够的，这就需要国家在加强乡村治理的制度建设中推进乡村治理现代化。共建共治共享的社会治理制度成为新时代国家对乡村治理的制度建设主题。
农业税改革漫画（图源网络）
（一）制度缘起：乡村社会转型与国家治理现代化的双重需要
中华人民共和国成立时，中国共产党提出要全面建成社会主义现代化强国，并确立了中国农村治理的两大目标：一是将农民从政治客体转变为政治主体，二是实现农村治理的现代化（刘金海，2019）。治理是主体、规则、程序、方式、方法等一系列要素的结合。亨廷顿（2008）指出，制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。乡村治理现代化依赖于乡村社会治理的制度化建构。
2017年，党的十九大报告指出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”；2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”；2019年，党的十九届四中全会报告指出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。同年，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路”；2022年，党的二十大报告将社会治理置于国家安全体系和能力现代化的重大议题之下，提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”；2024年，党的二十届三中全会指出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”。从新时代国家对于乡村治理建设的文件规定可以看出，乡村治理的制度话语不仅从村民自治话语转向乡村治理话语，更转向了社会治理的话语。自治构成新时代乡村治理的基础内容，村民自治制度也是新时代乡村治理制度的基础内容。“党建引领基层治理”“自治、德治、法治相结合的乡村治理体系”、共建共治共享的社会治理制度、“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”、全面提高城乡治理融合水平等成为迈向乡村治理现代化的国家制度建构。国家与乡村社会的共建共治是这一制度建设的核心。
社会治理话语之下的乡村治理制度建设的动因有两个方面：一方面是现代化进程中的乡村社会的急剧转型。改革开放以来的市场化、城镇化等带来了乡村社会的个体化、原子化、利益化和流动化，乡村社会内部欠缺自我治理的内在动力，在“一老一小”等治理问题上也缺乏治理能力；行政化的村民委员会没有时间和精力组织动员群众自治，“合村并组”之后的村民小组不断弱化或虚化，现有的乡村治理体系没有延伸至农民群众集聚的村民小组或自然村落，催生了治理的“最后一公里”问题。同时，国家推行的各种乡村建设项目或农村改革，在执行中也在不断催生各种复杂多样的矛盾纠纷，导致自治“超载”。任何一种乡村治理模式都不可能永远适应于乡村社会（李华胤，2024）。单靠村民自治制度已经解决不了乡村社会的秩序问题。这就需要在村民自治制度的基础上进行新的乡村社会治理制度的建构，以适应乡村社会的变化。
另一方面是国家治理现代化的整体要求。2020年7月，习近平总书记指出：“一个国家治理体系和治理能力现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”中国是一个单一制国家，基层社会治理的水平直接决定着国家政治共同体的稳定性和安全性。因此，乡村社会治理，成为国家治理现代化的关键变量。国家对乡村社会直接进行治理成为必然选择，这也是21世纪以来乡村治理的主要特征。但是，国家要凭借各种手段治理社会，但手段的终极基础来源于民众的创造（徐勇，2023）。单向度的国家治理与多向度的乡村社会群众之间必然存在内在的矛盾，即秩序与活力的问题。如何解决这一问题，仍然需要乡村治理的制度建设，不仅需要重构乡村治理理念，而且需要重构乡村治理的主体关系、方式、方法以及目标。
（二）制度目标：国家与社会的共同治理
治理制度的重构源于客观存在的治理问题。实现国家直接治理乡村社会与乡村社会自我治理的有效性以及二者之间的协调互动，是新时代乡村治理制度建设的重要目标。总的来说，在国家与社会的共同治理中实现治理现代化是新时代乡村治理制度建设的价值追求。
第一，在治理观念和制度的建设上，追求基于共同责任的共同治理。“人人有责、人人尽责、人人享有”和“共建共治共享”的社会治理话语建构，充分说明了治理乡村是国家和乡村社会的共同责任。国家与社会基于共同的治理责任共同治理乡村社会，进而形成乡村社会治理共同体。基于共同责任的共同体式治理是新时代乡村治理制度的基本观念和理念，乡村社会治理共同体则是这一观念和理念转化为共治行动的治理形态。第二，在治理主体制度的建设上，追求国家与社会多元主体的协同治理。在村民自治的制度形态下，乡村治理更强调村民委员会这一基层群众性自治组织的能动性与农民群众的参与性。在新时代乡村治理的制度建设中，将党组织、政府、社会组织、经济组织、自治组织、农民群众等多元主体都视为乡村治理的责任主体，强调乡村治理要在中国共产党的领导下形成多元主体共同参与的协作共治。第三，在治理方式制度的建设上，追求多种治理方式的有效结合。自治、法治、德治是乡村治理的基本方式。从自治到自治、法治、德治相结合体现了乡村治理从单一方式向多种治理方式相结合的制度转变，体现了国家治理意志与社会治理意志的结合。“三治”结合的提出及进一步发展，不仅改变了乡村治理的“双轨体系”，也促进了中国乡村治理的现代之变（刘金海和谈晓花，2023）。现代化的乡村治理追求的是多种治理方式的共同作用，以治理有效为基本原则，强调各种治理方式内部形成有效、稳定的分工与互补。第四，在治理关系制度的建设上，追求城乡融合的治理。在共建共治共享的社会治理制度建设之下，乡村治理构成基层治理的重要组成部分。农村基层由县、乡、村等不同的层级组成。进入基层社会治理体系的乡村治理体系建设要考虑在城乡融合的基础上，整合城乡治理要素，创新城乡融合的治理机制。当然，良好的治理机制也会进一步促进和深化城乡融合。第五，在治理技术制度的建设上，追求智能治理。数字化和智能化是乡村治理现代化的重要内容。数字下乡是新时代现代国家对乡村社会进行整合和治理的重要手段。通过创新数字治理机制，让信息技术和人工智能赋能基层减负，推进数字场域下的国家与社会的协同共治。
（三）制度实践：体制机制创新路径
制度实践最核心的议题是制度与社会相互适应并生成制度效能。新时代国家对乡村治理进行制度建构是一个需要不断探索和实践的过程。党的二十届三中全会为新时代乡村治理制度建设提供了方法。面向全国乡村治理的制度设计具有统一性，而开展制度实践的乡村社会是多样的。制度需要有效的机制才能具备动力和活力。机制只有具有适应性才能产生有效性。这就需要国家建构的乡村治理制度在实践中不断创新体制机制。加强乡村治理体制机制创新是推进国家建构的乡村治理制度实践并产生效能的重要方法。具体而言，共建共治共享的乡村治理体制机制创新包括以下六个方面的内容。
一是优化乡村治理的单元体系。治理首先体现为对人群的治理。人群生活在特定的空间场域，形成特定性质的单元。单元是治理的基础。在单元层次上，乡村治理包含“乡镇、行政村、村民小组或自然村落”等多个层次的治理以及作为国家政权基本单位的县对乡村的治理。城镇化、市场化以及易地扶贫搬迁等导致人群生活单元发生了极大的变化。如果还按照原来的单元体系进行治理，必然产生错位。这就需要结合人群生活实际，优化乡村治理的单元体系，建立与新时代乡村治理制度理念相适配的单元体系。二是增强党建引领乡村治理的机制。党建引领乡村治理是指在加强党的基层组织体系建设中增强党建构社会、治理社会的能力。流动的乡村也是发展和变革中的乡村。要结合实际，创新建立“纵向到底”和“横向到边”的党组织体系和党员服务机制，让党组织和党员在发挥政治领导、组织动员、宣传教育、凝聚整合、回应服务等政治功能中提升乡村治理水平。现在一些地方创新实践的党员干部下沉机制、“两代表一委员”下沉机制、驻村干部机制等极大地强化了党建引领乡村治理的能力。三是强化乡村治理的组织体系建设。治理是有组织的公共活动，社会人群参与乡村治理越趋向于组织化，治理越制度化。通过加强乡村社会的群团组织、经济组织、社会组织和自治组织建设，把农民群众全方位组织起来，有序参与治理；同时建构各个组织有效联动和互动的机制，形成多元组织的协作共治。四是创新多元主体共建共治机制。人人有责是一种意识，人人尽责是一种行动。参与乡村治理需要规则规范，需要良善机制。这就需要结合实际创新多元主体参与乡村治理的需求表达与回应机制、民主参与机制、协商议事机制、规则规范机制、矛盾纠纷化解联动机制、结对帮扶机制等。五是创新多种治理要素的共同作用机制。乡村社会内外的多种治理要素，比如村规民约、优秀传统文化、返乡能人、在村经济主体等都能够促进治理。要使他们在乡村治理场域中共同发挥作用，就需要创新规则体系、参与机制和组织机制等。六是建立减负与赋能相结合的治理机制。加强乡镇政府改革，突出和强化乡镇的服务职能，运用数字技术为乡镇和村减负，同时推进治理资源下沉，让乡镇和村既有时间精力、也有资源和能力治理乡村社会，提升乡村治理的服务化水平。
四、结论与讨论
乡村治理一直都是中国国家治理的重要组成内容。这意味着，乡村治理不是独立于、外在于甚至是游离于国家治理体系之外的社会治理。尤其是改革开放以来，从以村民自治制度为基础的乡村治理模式，到新时代以“党建引领乡村社会治理”、“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体以及共建共治共享的社会治理制度为重要内容的乡村治理的演变历程，可以发现，乡村治理的发展呈现出建构性变迁和规划性发展的特征。国家是乡村治理变迁与发展的关键要素。国家对乡村治理的制度建设是乡村治理变迁与发展的重要因素。当然，在不同的发展阶段，国家对乡村治理的制度建构不仅反映着国家的意志，也反映着国家与乡村社会的关系以及乡村治理在国家治理的方位。也正是因此，同样是国家的制度建设，在不同的时期，国家对乡村治理的介入程度、介入方式都存在差异性。同时，在不同的发展阶段，国家政权建设的内在要求也是国家对乡村治理进行制度建设的重要因素。在以村民自治制度为基础的“乡政村治”模式之下，村民委员会构成基层政权的组织延伸，乡村社会以其自治功能支撑国家基层政权；农业税费改革之后，农业农村现代化成为国家现代化的重点，通过制度建设加强国家对乡村社会的直接治理，村民委员会进入国家基层政权体系之内，国家政权末梢一直延伸到乡村社会底部，国家对乡村社会的治理成为乡村治理的核心特征，村民自治则构成乡村治理的基础内容。但是自上而下的治理和自下而上的治理只有形成良性互动关系，才能更好地稳固国家政权的基础，故而国家在对乡村治理的制度建设中强调共建共治共享。总体来看，改革开放以来，国家对乡村治理的制度建设的总体逻辑是不断将乡村治理纳入国家治理的一体化之中，在国家与社会的共同治理中推进乡村治理现代化。但无论如何，制度建设是乡村治理发展的重要变量，也是认识和理解乡村治理发展的内在因素，更是乡村治理现代化建设的根本动力。
党的十八大以来，我国从国家治理和基层社会治理现代化的双重层面，对乡村治理进行了全面而充分的制度建设，涉及乡村治理体系、治理主体、治理方式、治理目标形态等方面。从村民自治制度到共建共治共享的乡村社会治理制度的建设，既遵循国家政权建设和国家治理现代化的整体要求，也结合了当前乡村社会治理的特点及其现实问题。共建共治共享乡村社会治理制度是在村民自治制度基础上的发展和叠加，是一种增量的制度建设。但是，制度建设属于理想类型，极具标准性、统一性和规划性，只有通过制度实践实现了乡村善治，制度才具备了效力。国家治理的难点在处于权力末梢的边疆和基层（徐勇，2018）。乡村治理的难点在于乡村社会的发展性和变动性以及乡村人群的复杂多样性。如何让国家建构的乡村治理制度在多样性的乡村社会生出善治结果，需要国家和社会共同围绕乡村治理现代化的目标，结合乡村社会实际进行创造性和创新性的制度实践。在制度实践中，不断解决乡村治理问题，探索和创构让乡村治理制度在乡村社会运转起来的体系化的机制、载体和路径。当前，这个过程已经发生，也正在发生。一言以蔽之，国家对乡村治理的制度建设是乡村治理发展的内在逻辑，强化乡村治理制度建设和制度实践是乡村治理现代化的现实选择，在制度实践中不断创新乡村治理体制机制则是提升乡村治理水平的实现路径。
李华胤，华中师范大学政治学与国家治理研究院副教授，博士生导师
本文《从村民自治到共建共治共享：制度建设中的乡村治理发展》刊于《农业经济与管理》2025年3月第2期