最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》强调，检察机关“十四五”时期要做强民事检察，培育权利监督与权利救济相结合的民事检察思维，提出完善支持起诉的制度，规范支持起诉的范围，明确支持起诉的条件和程序。这给民事检察工作增添了新的活力，为检察事业的全面发展增加新的着力渠道，成为检察机关完善权利救济机制、服务中心工作、保障民事主体合法权益的重要抓手。检察机关在民事支持起诉中，积极履行法定职责，取得了一定的成效。但民事检察支持起诉制度不完善，没有统一的实施细则，使得各地民事支持起诉工作各行其是，缺乏规范模式，发展不平衡，在一定程度上制约着检察机关支持起诉工作的发展。
一、检察机关民事支持起诉的理论基础
我国民事支持起诉立法最早可以追溯到1982年《民事诉讼法（试行）》第13条“机关、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。这一规定第一次确立了民事支持起诉制度，此后的民事诉讼法也一直沿用这一规定。2022年《民事诉讼法》第15条内容与1982年版完全一样。但检察机关能否开展民事支持起诉、如何开展民事支持起诉，无明确的法律文件界定。2001年最高检《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出的“积极稳妥地开展支持起诉工作，对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。自此，检察机关开展民事、行政支持起诉有了明确的司法文件依据，但仅限于损害国家利益和社会公共利益两个领域。2006年最高检《关于检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》提出了“积极探索对侵害农民工等弱势群体利益的案件支持起诉的做法”，将民事支持起诉范围拓展到“侵害农民工等弱势群体利益”领域。2017年《民事诉讼法》第55条新增二款，“在民事公益诉讼中，其他机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”该条虽然确定的是民事公益诉讼中检察机关支持起诉的内容，但遵循的仍是民事诉讼规范。
2018年，最高检《检察机关民事公益诉讼办案指南（试行）》，对民事公益诉讼中支持起诉的程序、对象、方式、支持起诉的决定及支持起诉书的内容等问题作了概括性规定。至此，民事检察、行政检察、公益诉讼都明确规定了检察机关支持起诉的权限，共同构成了检察机关支持起诉程序法框架体系。
二、检察机关开展民事支持起诉的必要性
延伸监督触角，参与社会治理。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”民事检察监督目标，不只是一个个普通案件的案结事了，而旨在维护诉权的平等，调整民事法律关系，规范社会主义市场主体民事行为，维护社会经济秩序，弘扬社会主义核心价值观，关系到国家整个经济社会的发展。而我们平时办理的合同纠纷、侵权纠纷类支持起诉案件，绝不仅仅是当事人的“家事”，而是“国事”，是全民、全社会的事。如我们办理追索劳动报酬等起诉案件时，应该将思想触及到如何有效维护农民工合法权益，降低农民工维权成本，化解社会矛盾。
贯彻民法宗旨，保护弱势群体。民法调整的是平等主体间的人身关系和财产关系。法律上对弱势群体在立法上是平等的，但在司法实践中，其不论是对诉讼权利的行使，还是民事权利的维护，不论是对法律的掌握、运用的熟练性上，抑或证据收集和举证能力上，与相对的另一方当事人相比较，处于明显的劣势，程序上失去了对抗的平等性，不利于其合法民事实体权利的实现，也不利于体现民法的宗旨原则。检察机关支持起诉是对特殊主体，尤其是弱势群体的保护，使其在民事诉讼中与对方当事人实现事实上诉权的平等，以保障其民事实体权益的公正实现，贯彻民法的宗旨原则，实现民法的价值目标。
维护司法公正，化解社会矛盾。检察机关办理支持起诉案件时，需要把化解矛盾贯穿于案件始终。如在诉前阶段，通过征求当事人的意愿，根据证据的收集情况，提出是否和解、在什么样的实体目标上和解的建议，尊重当事人的自主意愿。在庭审中，根据庭审程序，在庭审调查、质证、最后陈述结束，是否同意调解尊重对当事人民事自决权，对于权利处分中，实体裁判与诉讼预期差距较大的处分事项可以释明，尽量降低诉讼成本，节约司法资源。既要利于司法公正目标的实现，又要与法院构建化解矛盾联动机制，共同推进矛盾化解工作，还要对于矛盾产生的根源进行分析判断，与所在乡镇、村、组共同调处矛盾，打造多元参与、共建共治共享的社会治理新格局，有效维护社会和谐稳定。
三、检察机关支持起诉面临的困境
法律的滞后性使民事检察支持起诉面临着角色不清、职责权限不明确、规则机制不健全等问题，严重影响了检察机关参与社会治理的工作水平。
法律地位不明确。检察机关支持起诉，与诉讼标的是一种间接的利益关系，即诉讼标的维系国家利益、社会公共利益，系检察机关的职责所在，但以什么样的主体参与诉讼，法律没有明确规定。
程序和方式不明确。检察机关在办理支持起诉案件时，由于缺少相应的规范，使得各地操作的随意性较大。且支持起诉在效果上，有将纠纷引入诉讼的现实可能性，这就有将诉讼平等的模式打破的嫌疑，某种程度上不利于司法公信力的建立。
法检认识不统一。个别法院对检察机关支持起诉的合理性质疑：如民事诉讼双方主体地位原本平等，检察机关作为权力机关，以支持起诉的主体介入造成诉讼双方地位的不平等；检察机关支持起诉，违背了《民事诉讼法》第6条第2款“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”之规定。
四、完善支持起诉制度的路径
明确法律地位。“明确检察机关在支持起诉制度中的主体地位，首先应该明确民事检察支持起诉的主体地位。”鉴于检察机关在支持起诉中地位的独特性，笔者建议在检察机关支持起诉制度中，专设支持起诉人，以明确检察机关在支持起诉案件中的法律地位，既不处于原告地位，也不处于被告地位，不影响案件当事人的诉讼地位，庭审时，审判庭为支持起诉人设立专门席位，以满足支持起诉的形式要求。
制定运行规则。笔者认为，检察机关开展支持起诉活动，可以通过普及相关法律法规、引导当事人收集证据、帮助当事人依职权向有关国家机关调取其不能调取的证据，向法庭出示收集的证据，并对其合法性、客观性、关联性进行说明。同时立足于支持起诉职能，独立发表支持意见，意见对当事人不具有约束力，仅仅属于向法庭提交的参考意见。但这些仍然需要法律予以明确。
完善制度机制。制度的完善应当在立法层面上明确检察机关具有民事支持起诉的主体资格，保证检察机关具有行使相应职权的正当性以及合法性。从理论上讲，检察机关具有专业地法律知识、实践经验，能够更好地处理相应的诉讼和纠纷。因此，需要在立法上明确检察机关支持起诉的资格。同时还应明确检察机关作为支持起诉主体的权利义务。具体权利包括：审查申请人资格权、调查取证权、化解纠纷调解权。具体义务包括：提供法律咨询义务、支持起诉义务、不违反当事人意愿的义务、维护当事人诉讼地位平等的义务。
（白倩颖 正宁县人民检察院）