2025年中央城市工作会议明确提出“坚持党建引领，坚持依法治市，创新城市治理的理念、模式、手段”的实践要求。“模式”创新是连接顶层设计与基层实践的桥梁，是将“理念”转化为“手段”并进一步聚合成“能力”的关键环节。对城市治理模式进行系统性的辨析和分类，既有助于在不同情境中精准选择与集成创新不同模式，也有助于高效解决人民群众急难愁盼问题，推进实现建设现代化人民城市的目标。
一、城市治理模式的内涵
在城市治理场域下，城市治理模式体现为对城市问题解决之道的抽象概括，是由相互作用的要素构成的有机整体，是治理主体、治理手段和治理能力的综合表现。
在治理主体层面，城市治理模式涉及个人和组织在内的多元利益相关者。多元利益相关者不仅包括党和政府，还覆盖了企业、社会组织、科研机构和市民等不同类型主体。在城市治理过程中，多元利益相关者各自承担着不同的功能与责任，形成协作网络，共同推进城市治理模式的创新。
在治理手段层面，城市治理模式体现为规划和管理城市公共事务的具体方式。在城市治理中，治理手段的运用是连接治理主体与治理能力的重要桥梁。在城市公共事务的规划和管理过程中，须综合运用数字技术、政策工具、行政机制等多种手段。这些手段相互协调、互为补充，共同构成城市治理工具体系。
在治理能力层面，城市治理模式的核心体现为治理能力，即城市有效解决特定公共问题、达成治理目标的综合性本领。这种能力绝非静态的，而是动态的、问题导向的实践过程，其始于对城市问题症结的精准识别，通过体制创新设计，将制度优势转化为实际的治理效能。
二、城市治理模式的分类
基于理论和实践的运用，依据治理主体、治理手段和治理能力三个核心维度，本文选取9种城市治理模式加以梳理，以期提供一个理解纷繁复杂城市治理模式的分析框架。
（一）治理主体维度
从治理主体出发，城市治理模式主要包括参与式治理、整体性治理和协同治理。
1.参与式治理。参与式治理强调公民应当被赋予参与公共事务治理的主体资格，直接参与利益相关的公共事务，从而维护公民权益并改善治理绩效。参与式治理体现了民主化进程中对市民合法权益的保障，使市民在城市治理中发挥主人翁作用。在决策开放性方面，通过线上意见征集、社区议事会等形式，广泛吸纳公众意见，保证决策过程公开透明；在治理民主化方面，赋予市民参与权利，打破政府封闭式决策的局限，促使治理过程更为民主。
该模式主要解决两类问题。一是信息不对称导致的决策偏差问题。在传统治理中，政府决策往往由有限的专业人员主导，而参与式治理通过广泛听取公众意见，可提高决策的科学性和民主性。二是政府封闭式决策引发的执行阻力问题。在传统治理中，政府往往采取封闭式决策，存在对于市民需求的忽视或误判，容易削弱市民对政策执行的支持力度，而参与式治理能够增强市民对于公共政策的理解和认同，进一步提升政策合法性和公众接受性，降低政策执行的阻力。
各个城市需要引导市民在城市治理事务中积极表达需求。一是通过培训和教育活动，提升市民参与城市治理的能力。二是让市民形成对于共同体的身份认同，激发市民的参与意愿。三是通过丰富市民参与的线下和线上渠道，为不同群体进行对话沟通与相互讨论创造条件。四是加强反馈与评估机制设计，确保市民的意见能得到回应。
2.整体性治理。整体性治理是指政府机构间通过充分沟通和合作形成有效的整合，使彼此政策目标一致且连续，政策执行手段互相强化，达成相互合作目标的治理行动。在该模式中，不同政府机构在各自职能范畴内开展工作，这既涉及同级政府机构之间的横向合作，又涉及城市不同层级政府之间的纵向合作。整体性治理覆盖多方面内容，包括互动的信息搜寻与提供、以公民需求和职能为基础的组织重建、一站式服务的提供、重塑从结果到结果的服务、灵活的政府过程以及可持续性。
该模式旨在解决碎片化问题。一方面，消除部门职责交叉、权责不清所导致的“各自为政”现象。各个部门在职责划分上存在交叉重叠，很容易出现责任推诿问题，而整体性治理依靠建立跨部门协作机制，保证各部门可以在既定分工的基础上高效衔接。另一方面，摆脱信息孤岛导致的业务协同困境。整体性治理模式有助于打破部门间的信息壁垒，促进信息共享与流动，为政府部门之间的业务协同提供支撑。
整体性治理模式解决上述问题需要具备组织或技术层面的基本条件。在组织层面，构建协作机制。通过大部制改革与工作专班模式，避免机构设置过度碎片化，实现在整体性思维下统筹协调推进城市治理。在技术层面，搭建数字平台。通过数字平台承载多元主体互动，促进多元主体之间的信息共享与业务协同，为整体性治理提供坚实的信息支持和运营保障。
3.协同治理。协同治理是指使人们跨越公共机构、政府层级和（或）公私领域界限，建设性地参与公共决策和管理，以实现公共目标的结构和过程。该模式具有三个方面的特征：一是治理主体的多元化，这些主体有着不同的价值判断以及利益需求，并且拥有差异化的社会资源；二是各主体间呈现出协同性，他们自愿且平等地展开协作，借助于协商对话来构建合作伙伴关系；三是共同规则的制定，设计多元主体都认可的集体行动规则。
协同治理模式主要针对“棘手问题”的解决而兴起。棘手问题通常具有高不确定性、高复杂性、高价值冲突的特征，如城市环境污染、流域治理、铁路规划、疾病传播等治理难题。这类问题往往跨越传统行政管理的属地界限以及单一部门的能力范围，单一属地、单一部门很难有效解决问题，从而催生出跨部门、跨领域、跨主体的协同治理模式，为应对棘手问题提供系统化治理途径。
在城市治理实践中，协同治理结果主要受四个因素的影响：一是起始条件，包括不对等的权力与资源条件、协同的预期收益、合作或冲突的历史；二是制度设计，要保证公开透明、公平参与，构建多元协商平台，优化权责分配、信息共享与监督过程；三是有效领导，强有力的领导可整合多元利益、激发协同热情、促进共识达成，推动多元利益相关者的集体行动精神培育；四是协同过程，覆盖了从面对面对话、建立信任、过程承诺、共享理解到中间成果的全过程，从而推动协同的持续深化。
（二）治理手段维度
从治理手段出发，城市治理模式主要包括数字治理、精细化治理和运动式治理。
1.数字治理。数字治理是信息技术渗透政府行政过程的产物，是将信息技术的效用从政府组织内部延伸到组织外部的过程。帕特里克·邓利维等人观察到，当前公共部门组织与管理变革主要围绕数字技术的变化展开，包括重新整合、基于需求的整体主义和数字化变革三大主题。城市运行“一网统管”和政务服务“一网通办”实践，都体现了数字技术对于城市治理数据共享、流程再造和结构重组的影响。
数字治理模式一般适用于解决两类问题。一类是城市治理决策中的主观经验依赖问题。在传统治理中，政策制定往往依赖管理者个体的经验或局部信息，而数字治理借助于大数据挖掘与分析，实现了决策从“经验判断”到“数据支撑”的转变。另一类是人工操作的业务效率低下问题。以往大量公共事务依赖人工操作与流转，导致程序烦琐、周期冗长，而数字治理依托业务流程的自动化和部门数据的共享调用，能够有效提高业务效率。以政务服务为例，伴随人工智能等新兴技术的应用，智能问答、智能审批、辅助填报等功能得以实现，显著减少了政务办理时间、材料提交和跑动次数。
该模式的实现需要具备以下三个方面的基本条件。一是数字治理的制度与组织调试。在数字治理过程中，客观技术转化为被执行的技术需要相应的制度设计和组织安排保障。二是数字资源的有效供给。在人工智能等新兴技术广泛应用背景下，数字治理的实现需要数据、算法和算力在内的三大核心资源支撑。三是构建应对新兴风险的安全治理体系。以科技向善为价值导向，完善风险管理框架和配套政策法规，防范数字治理中的算法黑箱、隐私侵犯、数字鸿沟等新兴风险。
2.精细化治理。精细化治理是指通过治理制度、政策和技术创新，实现治理的细分、精准、智慧和效能的治理模式。精细化治理模式有三大主要特征：一是“以人为本”，把对市民诉求的准确识别和分析作为治理起点，把满足人民群众美好生活需要作为治理准则；二是“精准”，在精确定位治理目标、准确分析问题原因、全面识别利益相关者诉求的基础上，精心选择科学有效的治理工具；三是“细致”，在治理对象、治理职责、治理工具等方面不断细分并建立规范标准，以精细的服务不断提升市民的幸福感。
在城市治理中，精细化治理通常适用于解决传统“一刀切”式粗放管理导致的两类问题。一是问题应对模糊低效。在传统治理中，大量城市问题在不同部门间缺乏明确的责任边界和治理标准，而精细化治理模式强调不同部门在治理职责、治理工具等方面的细分化、标准化，可以有效减少治理的“模糊地带”，提升问题解决的效率。二是政策执行脱离实际。不同于政府仅是从自身便利角度出发执行公共政策，精细化治理强调从实际出发，在识别不同利益相关者需求的基础上，精心选择科学有效的执行方式，满足不同市民群体的多元合理诉求，提高政策执行的满意度。
该模式的实现需要具备以下三个方面的基本条件：一是需要培育“精细化”治理理念，从不同群体的实际需求和地区现实发展水平出发，探索地方特色与普遍规律相结合的治理路径；二是需要确立“过程控制”与“结果控制”相结合的政策制定和执行体系，整合政策工具并建立规范的执行标准；三是需要考虑成本，因为实现针对不同目标群体的精细服务往往意味着消耗大量行政资源。
3.运动式治理。运动式治理是指通过政治动员方式集中社会资源，进而打破科层体系并对重大问题进行集中专项整治的治理模式。运动式治理模式有三大主要特征：一是持续时间较短，决策者发起较短时间的行动，以迅速恢复受扰乱的经济和社会秩序；二是治理目标单一，只将解决特定问题作为行动目标和行动结束的依据；三是治理方式具有超常规性，决策者通过自上而下的动员机制，迅速集中人力、物力、财力等资源，以实现特定问题的解决。
在城市治理中，运动式治理通常适用于解决两类问题。一是非常严重且紧迫的社会问题，如社会治安恶化、生态环境破坏等。这类问题出现时往往意味着常态治理已无法有效发挥作用，此时采用运动式治理模式可以强力遏制事态蔓延，有利于快速恢复正常社会秩序。二是突发危机事件的应对问题。在突发危机事件冲击下，常态治理过程难以作出快速回应，此时采用运动式治理模式可以迅速集中动员社会力量共同应对，有利于快速消除危机造成的影响。
对于城市决策者而言，要通过运动式治理模式解决这两类问题，需要明确的是：首先，当前面临的问题是明确、严重且紧迫的，难以通过常规的行政手段进行解决；其次，需要建立起适当的政治动员机制，以确保在发起行动时能迅速集中可用资源，并建立超越科层体系的跨部门协调机制。
（三）治理能力维度
从一般规律来看，城市发展通常会经历从形态城市到功能城市再到文化城市的递进阶段，这往往要通过内涵式发展来实现，本质上是基于“存量思维”的“内部优化”过程。当前，资源环境约束趋紧，过去“摊大饼”式的城市粗放扩张难以为继，要求城市发展转向存量优化和功能提升，以实现内涵式增长。面向建设现代化人民城市的城市更新，其要义体系蕴含着以人民为中心的价值旨归、以系统为方法的模式升级、以品质为导向的功能优化、以治理为保障的效能提升、以可持续发展为追求的目标定位。
从治理能力出发，城市治理模式主要包括敏捷治理、韧性治理和动态治理。
1.敏捷治理。敏捷治理是指以实现公共价值为目标，通过快捷、灵敏、高效的方式使决策不断适应变化的内外部环境、回应公众需求并推动经济社会发展的治理模式。敏捷治理模式的核心特征是时间灵敏度，即政府需要为快速变化作出持续准备，主动接受变化并在变化中学习，最终为多元利益相关者创造价值。
在城市治理中，敏捷治理通常适用于解决两类问题。一是颠覆性技术创新快速迭代背景下的监管滞后问题。随着人工智能等数字技术迭代速度逐渐加快，传统监管方式速度较慢、回应性较弱，不能跟上技术迭代速度而出现监管盲区，敏捷治理模式通过建立开发者、应用者等多方合作的治理体系，可以分散技术风险并提高治理主体应对技术变革的能力。二是城市复杂系统中重大风险的响应问题。传统依靠人工发现、被动响应的治理模式使治理主体难以及时发现风险变化并设计应对策略，而敏捷治理模式旨在发展一种快速动员利益相关方开展合作的方式，提升治理主体面对快速变化的重大城市风险的回应性。
对于城市决策者而言，要通过敏捷治理模式解决这两类问题，需要具备三个基本条件：首先，需要建立创新容错机制，通过设置一定的制度弹性空间，允许决策者在风险可控范围内进行政策试验；其次，需要构建完善的政企社自我调节和合作机制，保障各利益相关者间的诉求传递和信息交换；最后，需要建立高效的信息沟通与共享渠道，实现不同利益相关者对变化的灵敏感知、快速响应和协调平衡。
2.韧性治理。韧性治理是指以构建和提升城市系统的缓冲与恢复能力为核心导向的治理模式。该模式的制度设计、资源调配与行动策略都集中于赋能城市系统有效缓冲内外部的重大冲击，使城市在受创后高效恢复到基本运行状态。韧性治理呈现两个核心特征：一是缓冲性，即通过资源备份、功能冗余和模块化设计，为城市系统提供吸收与消纳冲击的弹性空间，防止局部扰动演变为全局性瘫痪；二是恢复性，即依托适应能力和资源快速调度能力，推动受创系统高效修复核心功能并恢复到稳定运行状态。
韧性治理主要适用于破解城市系统应对突发性重大冲击的脆弱性难题。此类冲击（如自然灾害、安全事故、公共卫生事件等）具有强度大、破坏性强的特点，容易通过城市固有的复杂关联性产生链式反应，放大破坏效应。依赖政府单一主体、侧重事后被动响应的传统治理模式既难以在冲击发生时形成有效缓冲，也难以在冲击发生后实现快速恢复。韧性治理模式则通过前置的缓冲设计（如基础设施冗余、应急资源储备等）和高效的恢复机制（如应急协同网络、灾后重建预案等），能够削减冲击的破坏力并加速系统的复原进程，从而保障城市生命线稳定，将冲击带来的社会经济损失降至最低。
该模式的实现需要具备以下三个方面的基础条件：首先，构建具备冗余弹性的治理结构与基础设施，这既包括整合政府、市场、社会等多元力量的协同网络，更包括在物理设施、组织功能和资源储备方面预留缓冲空间；其次，建立贯穿“缓冲-响应-恢复”全过程的闭环管理机制，以系统识别城市运行中的关键脆弱点，制定有针对性的缓冲策略与分级恢复预案，并通过常态化演练推动实现平急转换的无缝衔接；最后，配备支撑精准缓冲与快速恢复的决策支持系统，其既应包括应急预案、灾险普查等制度工具，也应融合物联网感知、大数据分析、人工智能模拟等技术手段，为风险缓冲与灾后恢复提供强大的操作平台与决策依据。
3.动态治理。动态治理是指在复杂多变的环境中，面对常态与非常态的事务与需求，以动态适应、持续学习与迭代创新的理念，依据现实情况持续调整政策与实施方式的治理模式。动态治理模式具有以下核心特征：一是治理情境的动态适应，即在应对环境变化与突发危机的同时，实现治理资源、策略与结构的实时优化；二是治理方式的灵活多变，依据现实情况动态选择并组合运用多种治理工具；三是治理结构的刚柔并济，在保持制度稳定性的同时，嵌入弹性机制，以支持快速调适与模式转换。动态治理实现了多方面的转变：在响应方式上，从依赖固定规则转变为情境适配于环境变化；在制度逻辑上，从刚性层级结构转向刚柔并济的治理生态；在目标导向上，从单纯追求效率或事件解决转向强调系统韧性与长期可持续性。
动态治理模式的出现源于对现实中的城市治理困境的回应。这些困境包括：环境的高度不确定性与应急的常态化，制度与流程固化而难以快速适应变化，治理系统未能有效从实践中学习、反思、改进，“平战转换”中存在启动滞后、资源错配与协调失序等问题。
实现动态治理需要基础条件、动态能力与关键手段的配合。首先，城市的制度与文化须支持政策试验、容错机制与跨界协作，形成动态治理的思想土壤。其次，治理主体需要具备三大动态能力：以前瞻思考能力识别城市发展的机会与威胁；以回溯思考能力评估并重构既有政策，提升其时效性与有效性；以跨界思考能力打破组织与领域边界、吸收外部经验并进行本土化创新。最后，需要结合有能力的人员、敏捷的流程与技术赋能平台等手段。
三、城市治理模式的创新路径
前述城市治理模式分类的价值既在于“分”，更在于“合”——它揭示了城市治理模式创新不只是创造全新模式，而是往往体现为对现有模式的组合应用与创造性集成。城市治理需要依据具体场景和问题特征，灵活运用乃至融合多种模式，形成城市治理“组合拳”效应。
（一）模式集成的实践逻辑：以城市更新“棘手问题”为例
城市治理并非某种模式的“单打独斗”，而是基于具体场景的复合式、集成式创新。例如，解决一个“棘手”城市更新项目（如涉及历史保护、民生改善、商业开发的复杂项目）的治理过程往往是多种模式的集成。在启动阶段，运用协同治理模式搭建互动平台，吸纳政府、企业、居民、专家等主体，凝聚价值共识。在规划阶段，借助于数字治理模式进行方案模拟、舆情分析和效益评估，通过参与式治理模式广泛征求民意，确保规划的科学性与民主性。在执行阶段，运用精细化治理模式制订差异化的拆迁补偿与安置方案，依靠整体性治理打破部门壁垒，推动规划、建设、房管、文旅等部门的高效协同。在问题解决的全过程中，还可以通过韧性治理来应对潜在的风险与不确定性，通过动态治理对政策进行持续评估和调整。
（二）技术赋能下的模式创新：以市民服务热线为例
2025年中央城市工作会议提出“用好市民服务热线等机制”的要求，正是参与式治理与数字治理相结合的典范。市民服务热线既是反馈渠道，更是海量城市治理数据的来源。通过生成式人工智能等技术进行分析，可以从市民投诉中精准洞察民生需求的规律性、趋势性变化，推动治理从“被动响应”向“主动预见”升级，从而实现敏捷治理模式所追求的“快捷、灵敏、高效”。从目前实践看，生成式人工智能在意图理解、深度推理和工具调用等方面的能力，已成为赋能各类城市治理模式、催生新治理模式的重要驱动力。
综上，基于对城市治理模式分类中不同模式的认知、选择，特别是通过组合与集成可以形成不同的治理模式创新。展望未来，城市治理模式的创新有两大趋势：一是深度融合，基于系统思维的模式组合应用将成为解决复杂问题的重要路径；二是技术赋能，以生成式人工智能为代表的新兴技术将深度嵌入各类治理模式，既能够提升治理效能，更可能催生新的治理形态。归根结底，所有城市治理模式的创新都应当坚持问题导向，紧扣高效“解决人民群众急难愁盼问题”的政策要求。
作者：吴建南（上海交通大学国际与公共事务学院院长、中国城市治理研究院院长、改革创新与治理现代化研究中心主任）
文章发表于《行政论坛》2025年第5期