摘要：在建设平安中国和法治中国的过程中，中国基层社会形成了具有高度的统合性、嵌入性和规则性的综合性治理体系，体现了中国特色社会主义的制度优势。综合性治理是在法律许可范畴内充分统合党政系统和地方社会的信息、关系与规则资源，因事制宜地攻克疑难问题。综合性治理的人格化载体通常具有多元权威，能够通过全场景嵌入的工作机制掌握地方社会的例行常规和治理对象的行动逻辑。基于此，综合性治理能够克服专业性治理的局限，跨越正式制度与日常生活之间的界限，缓解权力与责任不对称的行动困境，落实以良法促善治、维护社会长治久安的总体目标。
关键词：国家治理；基层治理；社会生活纠纷；综合性治理；警察调解
一、问题的提出
基层社会的复杂性和流动性使国家基层治理的环境具有不稳定和不可预期的特征。科层化的专业性治理面对复杂性和不确定性的治理需求呈现出明显的局限，往往成为现代国家基层治理的难点。而中国在以人民为中心的社会治理实践中形成了一种独特的治理形态，即具有统合性、嵌入性和规则性特征的综合性治理。综合性治理呈现出在党委领导下统合多元主体、嵌入生活场景、以良法促善治的实践逻辑，在化解复杂纠纷和疑难问题方面有突出优势。
中国基层社会日常生活纠纷的解决是基层社会治理的重要内容，经历了漫长的国家化过程。我们可以将之作为研究国家基层治理的切口，从日常生活纠纷治理的复杂形态中窥见现代国家基层治理的综合性逻辑。
从政策文本看，综合性治理是一个不断全面深化并最终体系化的过程。二十世纪八九十年代，国家提出“社会治安综合治理”，原则是“打防并举、标本兼治，重在治本”，强调多部门、多主体间的协同。随后，社会治安综合治理引入领导责任制和目标管理责任制，逐步形成党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的工作格局。到中国共产党第十九次全国代表大会，“综合治理”已经从治安领域扩散应用到互联网建设、环境污染防治、生态系统保护等领域。这表明“综合治理”作为党委领导、政府主导、统合多元主体、整合多种资源的工作机制，能够广泛应用到国家基层治理的诸多领域。党的十九届五中全会后，“综合治理”归入“基层治理”的范畴，成为基层治理体系和治理能力现代化建设的工作原则之一，致力于将中国的制度优势转化为国家治理效能。至此，“综合治理”进一步跃升为现代国家治理复杂社会问题的一般逻辑——综合性治理。从社会治安到基层治理，从治理手段或策略到国家治理的基本逻辑，中国特色社会主义的体制优势滋养出具有强大社会治理效能的综合性治理体系。
从实践形态看，平安中国和法治中国建设推动了基层综合性治理体系的逐步形成：平安中国是国家长治久安的总体目标，基层社会治理创新是建设平安中国的重要抓手之一；法治中国建设为基层治理者及其组织的行动建立了规范，综合性治理的具体实践直接促进了国家法律法规与社会公序良俗的融合。为实现这个宏伟而艰巨的目标，基层治理者及其组织长期处于超负荷的运转状态，面临权力与责任不对称的紧张。他们在实践中不断探索出党和国家统合多元主体、嵌入基层社会、以良法促善治的治理模式，有效克服了基层治理资源紧张的困境。基于此，兼具统合性、嵌入性和规则性的综合性治理逻辑已然成为中国特色社会主义基层社会治理的总体特征。综合性治理是将中国特色社会主义的制度优势充分转化为治理效能的重要机制。
中国基层的综合性治理已经呈现出内涵丰富、形态多元和效能高超的实践特征，但是相关的理论探究仍留有空间。既有研究主要从两方面开展工作：反思科层化专业性治理的不足、总结具有综合性特征的治理策略。一方面，理性科层制的专业性治理在面对社会复杂性和不确定性时暴露出明显的不足。基层治理的复杂性根源于社会生活的总体性和人的差异性、利益分化性，所以强调技术专性、程序理性的专业性治理难以精准有效地应对这些复杂问题。国家治理能力现代化要求构建更具动态性、适应性、能动性和有效性的治理体系。另一方面，既有研究总结了基层实践中具有综合性特征的行动策略和工作机制。面对权力和责任不对称的行动困境，基层治理者创造出“走群众路线”“工作组”“包保责任制”“多中心治理”等具有综合性特征的工作机制。这两方面的研究从不同视角剖析出中国基层治理的一般性和特殊性，对治理能力建设、行政管理实践都产生了积极影响。不过，这些研究虽然从治理者的行动策略、基层组织的运行困境等视角区别出中国基层治理不同于专业性治理逻辑的实践特征，但没有将综合性治理作为一个独立且自洽的国家治理逻辑进行深入而具体的理论探究。
基于此，本文要进一步回答的问题是：综合性治理是如何形成的？综合性治理的人格化载体具有哪些特征？综合性治理如何缓解制度与生活、资源与需求之间的紧张？中国的综合性治理实践对国家基层治理能力建设的理论命题有哪些启发？对这些问题的回答，要求研究者进入综合性治理的实践语境，立足基层治理者的行动视角，提炼和总结中国特色社会主义综合性治理的运行机制与实践逻辑。纠纷是基层社会治理的重要内容。本文基于2022年6—8月、2023年2—11月、2024年1—3月在东部地区S省多个街道和乡镇的行政与执法机关开展基层纠纷治理的田野调查发现：在基层治理国家化的进程中，纠纷解决越来越依赖警察，警察已经成为平安中国和法治中国建设的骨干力量。因此我们选取警察的纠纷治理实践作为抓手，深入剖析国家基层综合性治理的运作机制和实践逻辑。本文拟从以下方面对此问题展开论述：一，讨论纠纷解决及其治理国家化的历程；二，描述专业性治理模式及其在复杂社会问题治理实践中的有限性；三，分析基层治理体系中综合性权威的形成及其全场景嵌入的工作机制；四，提炼总结综合性治理逻辑的实践特征；五，在分析综合性治理实践意义的基础上提炼其理论价值。
二、纠纷解决及其治理的国家化
矛盾纠纷的预防和化解是国家基层治理的重要内容，纠纷解决及其治理的能力是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。考察基层纠纷解决的历史实践可以发现，中国基层社会的纠纷解决及其治理经历了漫长的国家化和法治化过程，丰富和发展了新时代“枫桥经验”的实践内涵。
在传统时期，民间纠纷多归于“细事”范畴，包括土地、债务、继承、婚姻和老人赡养问题，大部分纠纷由社区和亲属调解解决，黄宗智将其概括为集权的简约治理。不过，地方社会在纠纷解决领域的自主性仍然受到国家法律的约束。黄宗智对清代档案资料的研究也证明州县司法对民事纠纷的实际处置并不像法律文本表达的那样不理民事，“民事案件事实上占了州县法庭承办案件的三分之一”。其中，告到法庭的“细事”纠纷，有40%是通过不带薪的准官员“乡保”在法庭体系和社会调解间互动的半正式过程得以解决。对于无法达成庭外和解的，县官的角色会从调停者切换成法官，“总是毫不犹豫地按照《大清律例》来审断”。可见，传统时期的纠纷解决有两方面特征。一方面，在这种“皇权不下县”的简约治理模式中，皇权及其官僚们并不主动干预民事纠纷的解决，而鼓励地方社会通过妥协机制实现日常生活纠纷的内部化解。因此，社会安全和纠纷的解决主要依靠地方社会的传统型权威和国家授权的准行政官僚。另一方面，非正式或半正式的调解须在国法许可的范围内进行。如果亲属和社区调解失灵，纠纷进入诉讼程序，半正式调解也未发挥作用，那么州县官就会严格按照国家法律规范，依法判决。
在中国共产党领导的革命动员时期，国家法随着国家政权进入乡村社会并逐渐扩大影响，国家对民间习惯选择性地取缔和保留。一方面，基层的党政干部和法官成为现代政党和国家法律的人格化载体，对整个社会的政治、经济和文化状况进行全面的总体化的革命和治理。另一方面，中国共产党鼓励通过调解使法律政策适应地方社会，在不破坏政治合法性的原则下解决具体问题。法律调解遵循“适合善良习惯，照顾政策法令”，既能在纠纷解决过程中强化国家意识形态，又能在具体问题上缓解抽象法律原则与复杂现实生活的紧张。这两方面结合而产生的典型纠纷治理模式，就是强调群众路线和群众参与的“马锡五审判方式”。与传统调解的目标不同，共产党和政府提倡调解在解决问题之外还要有“教育群众，改造群众，进而改造整个社会”的功效。“调解中使用的语言、策略和手段都要服务于共产党治理社会的总体要求。”在此背景下，调解成为国家治理的重要机制，法律成为社会秩序主要的合法性来源之一。纠纷解决逐渐纳入到政党政治和国家治理的正式范畴内，国家政权对地方社会日常生活的介入程度显著提高。
这一介入程度的巅峰是“政社合一”的人民公社时期。旧时的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系，被新的国家政权与农民的双边关系取代，国家政权下渗至村庄内部，将农民直接且完全地整合进治理结构中。国家成为乡村安全治理的重要主体，兼具行政体制认可和地方社会声望的乡村干部成为社会纠纷解决的核心力量。“这个时期乡村所发生的纠纷，一般由生产队长、党支部委员、妇女主任、治保主任、大队队长、大队支部书记等乡村干部负责处理。”一方面，乡村干部由国家权力机关委任，受到国家法令和政策约束；另一方面，乡村干部在处理事务时会以本村成员的身份出面，运用社区内的关系、人情、面子说服纠纷当事人。这样的双重身份促使乡村干部在调解纠纷时会尽力兼顾国家的法令政策与熟人社会的伦理道义。此间，国家警察以“公安特派员”的形式存在，主要工作是“搞政治”，政治属性远甚治安属性。以湖北江汉派出所为例，每个公社仅配备一名公安特派员，负责“广泛发动群众，开展群防群治，推行爱国公约，约束不良分子”。可见，在人民公社时期，虽然村庄仍是社会矛盾纠纷化解的基本单位，但是调解人员高度“干部化”、调解原则高度“政治化”，国家法律和政策逐渐替代风俗习惯成为基层社会生活的主导性规则。在家庭联产承包责任制实行后，虽然村干部的实权削弱、权威的总体性有所弱化，但仍然在纠纷化解中充当关键角色。
二十世纪末，随着农村劳动力在城乡和地区间的流动加剧，村庄内生的秩序资源越来越不足以应对新的治理需求，结构混乱与送法下乡成为现代国家法治建构的时代背景。纠纷发生的情境、涉及的主体越来越不限于村庄场域，同时受到“共同在场的关系”和“来自遥远时空的因素”影响，基层社会亟待建立一种“跨越时空的制度秩序”。近十余年，除了请乡村干部介入、调解，社会纠纷也可以通过信访、电话投诉、向上反映等形式升级到镇、县甚至市级机关处理。党政机关实际上扮演着新秩序建构的担纲者：“维护公共安全”成为各级政府的基本职责；人民调解活动的原则、程序和规范以国家立法的形式得以明确；“矛盾纠纷大调解工作”成为党政体制内部绩效考核的重要内容。
至此，基层社会的纠纷治理已经在实践中成为党政机关的基本职能之一，各级党政机关、人民法院、人民检察院皆设有纠纷调解职能。化解复杂矛盾纠纷常常调用和整合公安派出所、派出法庭、政府综治办、司法所等基层行政和司法资源，被称为“社会治安的综合治理”。具有体制性身份的警察、法官和乡镇干部逐渐替代半正式的村干部成为基层纠纷化解的主导性权威。基层法官对纠纷的处理日趋程序化、法治化，而乡镇干部仍具有鲜明的权宜性、治理化特征，二者共同塑造出乡村司法的双二元结构。另外，关注二十一世纪公安改革的研究也指出，警察职能在改革开放后经历了由“专门”到“综合”的转型，责任警区警察负责制使警察在“执法者”“行政者”“法律专家”之外又增加“社区服务者”角色。在实务领域，警察广泛参与到民事纠纷、治安纠纷、轻微伤害案件和道路交通事故纠纷的调处中，其在矛盾纠纷化解领域的专业性和综合性是毋庸置疑的。显然，警察已然是公共安全治理和社会秩序维持的主力军，而警察调解已然成为现代国家纠纷治理的重要机制。与偏重法治规范的法官调解、偏重治理实效的干部调解相比，警察调解更能够平衡法治规范与治理实效之间的关系，具有专业性和综合性双强的优势。
可见，中国基层纠纷治理的主体和规则经历了漫长的国家化和法治化进程。在国家化方面，日常生活中产生的纠纷逐渐被纳入国家治理的正式范畴，纠纷解决秩序的提供者逐渐从非正式的血缘地缘团体转变为正式的国家机关。在法治化方面，国家法律和政策等正式制度逐渐成为社会纠纷解决和利益关系调整的主导性规则和一般性标准。纠纷治理国家化和法治化相互关联、彼此作用的紧密关系，也能在一定程度上解释中国特色社会主义实践中法治中国建设与平安中国建设相辅相成、难分难解的内在关系。
三、专业性治理模式及其有限性
在纠纷解决国家化、治理组织科层化的过程中，基层行政和司法对制度理性和行政效率的追求促使纠纷治理进一步专业化。正式制度的规范化和治理模式的专业化，都是治理主体科层化的表现。专业化分工、去人格化、忠实于正式规则和既定程序已然成为现代工业组织和政府机构中的主流意识形态。但是，科层制及其专业性治理难以解决基层治理者面临的权力与责任不对称的困境，并不完全适用于复杂和不确定的治理情境。因此，我们应当客观认识科层制及其专业性治理模式的正、反功能，找到并解释社会真实运作的另一种可能——跨越科层组织边界的综合性治理。
(一)专业性治理的正反功能
科层制是为了系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织类型，通过组织对其成员的控制和规范实现行政效率的提高，是科层制最显著的正功能。科层体制具有权责对等、定岗定责、按章办事、纪律严明的特点。但是，精细的专业化分工和规则的去人格化并不适用于复杂的治理情境，尤其难以应对含有多重因果关系或社会关系的治理任务，例如矛盾纠纷化解。这是科层化背景下基层治理的普遍困境，是专业性治理模式的反功能，也正是综合性治理模式的价值所在。
如图1所示，专业性治理模式存续的制度基础是现代科层制在国家治理领域的广泛应用。专业化、权力等级、规章制度和非人格化是科层制的四个基本特征。根据彼得·布劳和马歇尔·梅耶对现代科层制理论的系统梳理，科层制及其产物普遍具有正、反两方面功能。一方面，科层制对技术专性和行为可预期性的重视有助于组织成员绩效和内部行政效率的提高；另一方面，科层化也是组织结构僵化、缺乏适应性和灵活性的根源。作为治理组织科层化的产物，专业性治理同样具有这两方面特征。在正功能方面，专业化意味着每个雇员都负责明确且有限的工作内容，这使得规范度和熟练度逐渐替代个人禀赋成为影响工作质量的主要标准。治理组织通过提升技术专性和分解总体任务的手段促进条块协作、实现内部行政效率提升。不过，技术专性和任务分解的实现都要依托权力等级体系，以保证“信息”的传递和“纪律”的执行。可见，权力等级体系是将“专业化程度”转变成“组织绩效”的前提条件。因此，专业性治理主要适用于有明确边界的权力等级体系的内部管理，例如大型企业或行政组织。在反功能方面，职能分工高度专业化后难免产生行动上的相互依赖和责任上的相互推诿，我们在基层治理中看到的条块关系失调就是它的一种反映。这种失调的根源是职能部门运行的专业化取向、单目标取向与层级治理的整体性取向、多目标取向之间的不协调。越靠近基层，越接近现实生活，越处于正式制度与日常生活的互动界面，专业性治理的有限性越暴露无遗。
那么，为什么职能部门的权威难以跨越正式权力体制的边界而转为日常生活中的权威呢？从权威合法性的视角，专业治理的担纲者是科层化背景下兴起的行政管理权威和专业技术权威，行政管理权威的基础是职位赋予的权力，而专业技术权威的基础是专业性的知识与技能。在合法性层面，二者都属于正式制度赋权的法理型权威，在实践中既有重合又有冲突。诸如警察和法官常常兼具行政管理权威和专业技术权威；诸如律师、医生、教师职业容易产生专业技术型权威。易混淆的是，科层制背景下法理型权威的合法性是附着于职位而非行动者上的，因此行政管理者的权力总是受到职务范畴的限制，大部分行政管理者基于职位而获得的权威是难以脱离工作情境而发散到其他领域，即所谓“县官不如现管”。由此可见科层化背景下基层行政人员权威的有限性，盖源于专业性治理模式延伸应用到日常生活领域的有限性。
这又引发另一个追问：在专业性治理受限的情况下，中国基层治理中实际展现的强大执行力又从何而来呢？这一问题指向了中国特色社会主义基层治理直面复杂性的体制优势，并引导研究者从实践中提炼中国综合性治理的机制与逻辑。对此，已有大量研究在治理技术和行动策略层面深入分析了基层组织及其行动者如何完成非常规任务。所达成的共识包括两点：第一，国家基层治理不仅依靠正式制度，还要充分调动非正式的规则体系(如地方共识)、吸纳非正式的社会资源(如私人关系)。第二，正式权力的非正式运作与行政任务的社会化实践是基层治理者完成“非常规任务”的行动策略。服务于国家长远目标的非常规任务常以“指标分配”和“责任包保”形式传导至基层治理者，驱动个体行动者成为资源整合的媒介。与专业性治理不同，这种综合性治理擅长激活治理者个体的能动性，通过统合党政系统资源、吸纳地方社会资源促进国家总体目标的实现。可见，克服科层制中心主义的理论偏见，客观认识专业性治理的正反功能，是立足本土经验进而深入剖析中国特色社会主义综合性治理优势的关键。实践证明，越接近正式权力体系的边界，治理者所面临的治理情境越复杂，治理任务对资源整合的要求越高，越需要建立跨越国家与社会边界的互动机制，强化基层国家的综合性治理能力。
(二)纠纷治理专业化的受限
基层纠纷治理的范畴模糊且宽泛，几乎涵盖普通人社会生活的全部场景。这是由日常生活场景的多样性和人际关系性质的多变性所决定的。同样是治理对象，纠纷跟犯罪完全不同，认定犯罪行为要具备相关构成要件，但是纠纷几乎没有认定的门槛。任何两个及以上行动者之间发生行为、言语甚至观念上的冲突都有可能产生纠纷。“现在人不怕跟别人吵架，什么事情都有可能成为导火索。吵不赢或者气不过可能就报警，所以现在警情数量只增不减。”在明文规定清晰、完全有据可循的情况下，专业性治理的规范和高效是毋庸置疑的，例如违法犯罪行为的审判、居民社会保险的缴纳等。但是，在基层社会恩怨、疑难复杂纠纷、重大信访问题的解决上，专业性治理捉襟见肘，就需要跳出专业和岗位的限制，以任务为中心整合各种专业或非专业的资源。
对应到纠纷治理领域，专业性治理模式的运转主要依托政法专门机关的介入、人民调解的法治化、司法和行政调解的规范化。专业化的纠纷解决模式是“由专职机构开展的，严格按照法律规定的程序和方式处置纠纷的一种体系”，是高度自洽、专业化、技术化、体系化和有理论支撑的系统。面对主体关系或纠纷情节复杂的纠纷，专业性治理的应对策略是先按照既有法律的概念体系对复杂事实作不同维度的切分，用专业概念将“社会事实”转译为“法律事实”，再逐一对照法条规范处理。其所对应和遵循的是法律的逻辑，是用既有的法律框架将当事人眼中前后关联的社会事实切割成多个条块，然后按照法律关系逐条逐块处理。这种“抽丝剥茧”的司法审判的逻辑比较适用于矛盾纠纷所涉事件和主体关系相对单一的情况，例如交通事故的责任认定和赔偿纠纷，而在矛盾纠纷所涉事件的历史情节和主体关系比较复杂的情况下，司法审判的逻辑就显得比较机械，例如婚姻家庭纠纷、邻里的界址纠纷、土地调整和确权纠纷等。
在基层纠纷治理的实践中，公安派出所、司法所、法律服务所、人民法庭和乡镇(街道)的职能科室都扮演着重要角色，彼此之间既有分工又有合作。乡镇综治委和政法委主要在重大活动和重大突发事件中统筹和协调各行政司法部门，不直接参与日常生活纠纷的解决。乡镇(街道)职能科室所设调解室一般只调解与本职直接相关的纠纷，例如土管所调解土地纠纷、村建科调解农房建设纠纷等。人民法庭一般只参与涉诉纠纷的调解，包括诉前调解、庭前调解等。法律服务所或律师事务所主要为当事人提供专业的法律咨询和代理服务。这三类主体都以专业性特征为主，强调行政条线或法律知识的专业性。而司法所和公安派出所除了专业性特征外，还具有日常生活治理的综合属性。
实际上，大多数纠纷是围绕日常生活或人际关系产生的，具有专业性不突出、复杂性和延展性强的特点。例如邻里界址纠纷、婚姻家事纠纷、房屋宅基地纠纷、土地流转纠纷、征地拆迁纠纷等。这种日常生活纠纷看似琐碎，实则直接影响基层社会秩序。其所谓的“复杂性”和“延展性”表现为：第一，法律关系上属于同一类型的纠纷事件，可能有着截然不同的发生逻辑。例如，以噪音扰民为由的报警并不都是以消灭噪音为目的，其背后原因可能是邻里关系不和。第二，由于民间纠纷往往产生于日常生活的互动中，纠纷主体之间通常存在着错综复杂的社会关系，牵扯到众多前因后果，单凭法律条文难以实现妥善处置。例如，与农村建房相关的警情总是牵涉到历史纠纷甚至世代积怨。第三，许多纠纷的产生是因为发生在规则治理的盲区——“没有触犯法律”但是冒犯了“朴素的道德观念”。例如，公然辱骂他人、故意散播谣言等有违公序良俗的行为。
这些复杂纠纷的主要流向不是法院，而是更具综合性的公安派出所、乡镇(街道)政府。这些纠纷大多不涉及“违法犯罪”，是社会关系层面而非法律关系层面的冲突。基层行政和执法者作为纠纷当事人最可及的“国家”与“法”的人格化载体，总是被期待扮演“权威的调解员”和“中立的见证人”角色。“大多数当事人也希望大事化小，但是他们不信任对方，所以想让警察主持和见证他们的协商。”在此过程中，基层治理者不仅要“摆平”具体纠纷，还要在治理过程中重塑社会秩序，在正式制度与现实社会之间建立一种平衡机制。重塑的秩序既要符合正式法律法规，又要尊重地方社会的内生共识；既要解决导致纠纷的具体问题，又要尽可能地修复社会关系。“纠纷治理的目标是从根上、源头上解决问题，不然就是隐患，小到反复报警，大到民事(纠纷)变刑事(案件)。”
正是在长期的复杂性治理实践中，以警察为代表的中国基层治理者探索出一种具有中国特色社会主义制度优势的治理机制——综合性治理。综合性治理在法律许可范围内克服了专业性治理过于精细的“分门别类治理”的局限，但它并不意味着非专业化、反科层化，也不意味着治理规则的模糊化。专业性治理作为科层制实践的产物，更适用于有高度技术专性和明确纪律规范的治理情境，即所谓“法定职责必须为，法无授权不可为”。而当治理任务或情境复杂性高、延展性强时，有明确权责边界、职能分工的专业性治理受限，难以全面地掌握事实、灵活地解决问题。此时就需要以综合性治理的逻辑统摄专业性治理，否则极有可能派生出情节更复杂、数量更多、消耗更多治理资源的社会问题。
四、综合性权威及其全场景嵌入
在社会流动与结构变迁中，社区内生的治理能力弱化，社会矛盾纠纷复杂化。基层纠纷的预防与解决越来越依赖国家公权力介入，面临着“谁来管”和“如何管”的现实问题。在实践中，基层社会逐渐形成由党委组织协调的，行政、司法和村级组织等多元主体紧密合作的综合性治理形态，警察逐渐成为日常生活纠纷治理的主力。那么，警察是如何充分调动资源、灵活应变以化解